福建省司法厅关于省十三届人大三次会议第1097号建议的办理意见

陆盛彪代表： 
    《关于加强人民陪审员选任工作的建议》（第1097号）由我厅牵头，会同省高级人民法院办理。现将有关情况答复如下： 
    近年来，省司法厅与省法院、省公安厅高度重视人民陪审员选任工作，主动作为，通力协作。2019年3月，根据《人民陪审员法》和司法部、最高人民法院、公安部《人民陪审员选任办法》等规定，联合制定《福建省人民陪审员选任工作指导意见》，对三个单位在人民陪审员选任工作中的职责分工做了明确规定，有效推动了新法颁布实施后的人民陪审员选任工作。各地司法行政机关主动做好人民陪审员选任的基础性工作，牵头建立选任工作协调机制，制定选任工作方案，安装选任信息系统，做好宣传发动及社会公告工作，组织报名登记，接受个人申请和组织推荐，充分发挥司法行政机关点多、线长、面广，便于入村入户调查核实人民陪审员的基本信息的优势，会同人民法院和公安机关努力做好选任人民陪审员信息采集和建立信息库，进行资格审查等一系列工作；充分发挥人民调解员扎根基层、熟悉民情，法律知识和履职能力相对较强的优势，鼓励支持符合条件的人民调解员担任人民陪审员；充分发挥司法行政机关来自基层、贴近群众的优势，主动引导人民陪审员通过参加案件陪审，用身边人身边事做好以案释法宣传活动，从而达到陪审一个案件，教育一大片群众的效果。据统计，2019年以来，全省人民陪审员选任工作在当地司法行政机关牵头、基层人民法院、公安机关配合下已完成74家《人民陪审员法》颁布实施后第一批人民陪审员选任工作，共选任人民陪审员5281名。全省现有人民陪审员7909名，其中，经个人申请和组织推荐的有3196名，通过随机抽选的有4713名；具有研究生及以上学历的有307名，高中及以上学历的有7202名，高中以下学历的有400名。人民陪审员参加调解案件2447件，信访化解案件56件，开展以案释法137件，法治宣传118场次。从总体情况看，全省人民陪审员选任尤其是新法实施后的选任工作，更加有法可依、有章可循、有序规范，但实践中因理解适用法律规定不够到位、有关选任机关协作配合不够、督促指导力度不足等，出现了一些问题和不足。感谢您的关心并提出建议意见，我们将根据已有规定并结合实际认真加以改进。 
    一是关于《建议》提到的人民陪审员年龄要求不合理问题。     我国《人民陪审员法》规定公民担任人民陪审员应当年满28周岁，未规定人民陪审员任职年龄上限。同时该法还将“具有正常履行职责的身体条件”确定为公民担任人民陪审员应当同时具备的资格条件之一，并规定“司法行政机关会同基层人民法院、公安机关，从辖区内的常住居民名单中随机抽选拟任命人民陪审员数五倍以上的人员作为人民陪审员候选人，对人民陪审员候选人进行资格审查，征求候选人意见。”从资格条件设置的立法本意看，我国法律明确规定人民陪审员任职年龄下限的主要原因是，年满28周岁的公民一般已具有较丰富的生活经历和社会阅历，相比较而言，更了解社情民意、更具有审判工作所需的“民间智慧”，也更能适应人民陪审员参与案件审判并明断是非的实际需要；之所以未规定任职年龄上限，主要是考虑要尽可能扩大人民陪审员的选任范围，切实保障和体现人民陪审员的来源具有广泛性、代表性和群众性。鉴于这样的规定，实践中势必会出现高龄的公民在第一次随机抽选中被抽选出来作为人民陪审员候选人的情形。对于其中的高龄公民（实际上对中低龄公民也一样），如果其身体条件不符合“正常履行职责”所需，或者不愿意担任人民陪审员，根据我国《人民陪审员法》的上述规定，可以在资格审查和征求意见阶段予以排除出候选人名单。由于有“拟任命人民陪审员数五倍以上的人员作为人民陪审员候选人”，因此，经资格审查和征求意见后，正常情况下仍有充足的候选人数量可供第二次随机抽选并确定为人民陪审员人选。 
    对于以上资格审查把握等问题，今后我们将继续加大督促指导力度，督导各地持续开展《人民陪审员法》和有关规定的学习宣传活动，进一步提升正确理解和准确适用法律规定的能力水平，依法规范开展人民陪审员选任工作。 
    二是关于《建议》提到的人民陪审员学历要求不合理问题。     我国《人民陪审员法》将公民担任人民陪审员的学历要求从“一般大专以上”放宽到“一般应当具有高中以上文化程度”。之所以放宽选任学历条件，主要是基于我国地区差异大、国民受教育程度参差不齐，尤其是边远、贫困地区高学历群众不多等现状考虑，尽可能扩大人民陪审员的选任范围，确保人民陪审员来源的广泛性、代表性和群众性。《建议》中提到的“部分候选人甚至无法流利使用普通话进行沟通”和“部分人基础性法律知识匮乏，在合议案件中承办法官还得给他们普法”等问题，我们将在今后选任工作中，重视资格审查，如经有关选任机关研究评估，认为确实无法适应参审工作需要的，可以在做好解释和疏导工作的前提下，视情予以排除出候选人名单。目前出现的不尽人意的情况，我们将在今后工作中认真加以改进。 
    1.继续指导各地司法行政机关开展好人民陪审员选任包括资格审查等工作，确保选任的人民陪审员能够适应审判工作实际需要。2.积极配合人民法院做好人民陪审员教育培训工作，配合开展新任人民陪审员岗前培训、任职期间培训工作，通过多种培训举措，不断增强人民陪审员依法规范、优质高效履行参审案件的素质能力。3.积极配合法院做好考核激励等日常管理工作，引导人民陪审员充分发挥独特优势作用并依法履职尽责，促进公平公正。 
    三是关于《建议》提到的“陪审员一般不得连任”条款存在不合理问题。考虑到公民长期担任人民陪审员容易出现“驻庭陪审员”、“编外法官”等现象，同时也为了使更多的公民能够有机会成为人民陪审员参与到司法审判中来，我国《人民陪审员法》规定“人民陪审员的任期为五年，一般不得连任”。根据最高人民法院周强院长的有关重要讲话精神和省法院《关于进一步规范和加强人民陪审员工作的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）的规定，“一般不得连任”是指大多数情况下不得连任，具有特殊情况的可以连任。比如，一些工作积极性高、有意愿继续任职的优秀人民陪审员和具有专业知识的人民陪审员，可以通过个人申请和组织推荐再次被选任为人民陪审员，但担任人民陪审员不得超过两次。因此，并非一概而论所有的人民陪审员都不得连任。 
    对于人民陪审员的连任问题，今后将进一步明确优秀人民陪审员和专业人民陪审员的界定标准，指导各地在落实好人民陪审员任期规定的同时，根据省法院《若干规定》的规定和案件审判实际需要，协调做好那些优秀、专业人民陪审员再一次被选任等工作，确保优质的陪审资源得到充分利用。 
    四是关于《建议》提到的人民陪审员选任职责分工问题。 
    为贯彻落实我国《人民陪审员法》和《人民陪审员选任办法》，做好我省人民陪审员选任工作，省司法厅与省法院、省公安厅联合下发的《福建省人民陪审员选任工作指导意见》，对司法行政机关、人民法院、公安机关在人民陪审员选任工作中的职责分工进行详细规定，做到既有分工，又有协作配合。其中，关于人员信息的提供、采集和核查等问题，根据该《指导意见》规定，司法行政机关负责“安装全国人民陪审员选任信息系统”、“会同人民法院和公安机关开展人民陪审员候选人信息采集工作并建立候选人信息库”，“配合人民法院向人民代表大会常务委员会提交拟任命的人民陪审员有关材料”；人民法院和公安机关负责“及时向司法行政机关提供人民陪审员候选人相关信息，协助开展人民陪审员候选人信息核查和资格审查”。实践中出现的人员信息未及时更新导致陈旧过时、人员信息材料不完整、移交信息材料不及时等问题，主要还是因为选任环节中的有些工作不够深入扎实、人员信息采集和核查不够细致全面、相关单位之间协作配合不够紧密到位、司法行政机关工作不够细致等原因所致。 
    对于以上存在的问题，今后将继续督促指导各地认真学习贯彻我国《人民陪审员法》、《人民陪审员选任办法》和《福建省人民陪审员选任工作指导意见》等规定，进一步明晰自身职责所在，司法行政机关要主动协调人民法院、公安机关做好人民陪审员候选人信息采集和核查等工作，确保人员信息数据真实、准确、完整，信息材料移交及时、高效。 
    五是关于《建议》提到的“个人申请、组织推荐”名额受限问题。我国《人民陪审员法》为保障公民参与司法的广泛性和代表性，对于选任来源进行比例限制，明确个人申请和组织推荐人员不得超过人民陪审员名额数的五分之一，在确保绝大部分人民陪审员是通过随机抽选产生的同时，已为专家人民陪审员的推荐和选任留下空间。根据《福建省人民陪审员选任工作指导意见》等规定，个人申请或者组织推荐人数超过拟选任人数的，可以在通过资格审查的申请人和被推荐人中随机抽选确定拟任命人选。实践中如果出现个人申请与随机抽选候选人重复的现象，可由当地司法行政机关、人民法院和公安机关共同研究，在不违反现有规定的前提下，视选任情况灵活把握和妥善处理。 
    对于以上问题，在法律已明文规定“个人申请和组织推荐人员不得超过人民陪审员名额数的五分之一”的情况下，今后我们将继续指导各地做好专家人民陪审员的选任工作，依照有关规定，妥善处理好包括个人申请和随机抽选候选人重复等选任工作中出现的问题，确保人民陪审员选任工作依法有序进行。 
    六是关于《建议》提到的人民陪审员职能定位不合理问题。

    司法实践中的确存在由于司法审判具有较强的专业性，导致一些非法律专业的人民陪审员在陪审中不能、不敢发表意见，无法充分发挥陪审作用的现象。为此，《人民陪审员法》第二十一条规定：“人民陪审员参加三人合议庭审判案件，对事实认定、法律适用，独立发表意见，行使审判权。”第二十二条规定：“人民陪审员参加七人合议庭审判案件，对事实认定，独立发表意见，并与法官共同表决；对法律适用，可以发表意见，但不参加表决。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国人民陪审员法>若干问题的解释》第九条规定：“七人合议庭开庭前，应当制作事实认定问题清单，根据案件具体情况，区分事实认定问题与法律适用问题，对争议事实问题逐项列举，供人民陪审员在庭审时参考。事实认定问题和法律适用问题难以区分的，视为事实认定问题。”；第十二条规定：“合议庭评议案件时，先由承办法官介绍案件涉及的相关法律、证据规则，然后由人民陪审员和法官依次发表意见，审判长最后发表意见并总结合议庭意见。”；第十三条规定：“七人合议庭评议时，审判长应当归纳和介绍需要通过评议讨论决定的案件事实认定问题，并列出案件事实问题清单。人民陪审员全程参加合议庭评议，对于事实认定问题，由人民陪审员和法官在共同评议的基础上进行表决。对于法律适用问题，人民陪审员不参加表决，但可以发表意见，并记录在案。”省法院《若干规定》第十七条规定：“各法院应当根据有关法律规定和审判工作需要，细化明确人民陪审员庭前阅卷、庭审调查、合议庭评议和裁判文书签署等流程要求，总结归纳常见案件‘事实审’‘法律审’问题清单和陪审规则，为人民陪审员依法充分参审提供指引。”以上规定，都为人民陪审员依法参审、实质参审提供了法律保障、机制保障和现实便利；同时，通过在七人合议庭中妥善区分“事实审”和“法律审”，让具备社会经验、了解社情民意的人民陪审员对事实问题充分发表意见，减轻“法律审”对人民陪审员的“压力”和“束缚”；除七人合议庭审判外，人民陪审员在三人合议庭中与法官共同决定事实与法律适用问题，且人民陪审员在审判案件时独立发表意见、行使表决权，法官在诉讼过程中应切实做好与案件审判相关的指引、提示工作，切实保障人民陪审员的参审效果。 
    对于解决人民陪审员“陪而不审”、“审而不议”等问题，今后将持续做好以下几项工作：1、认真学习贯彻有关法律、司法解释和省法院的《若干规定》，不断完善“事实审”“法律审”问题清单和陪审规则，强化法官对人民陪审员参审案件的指引、提示义务，增强法官的指引意识和能力，引导人民陪审员充分了解案件的基本情况和争议焦点，熟悉相关法律条文，确保人民陪审员深度参审、实质参审，充分发挥其在审判工作中的独特优势作用。2、强化人民陪审员培训工作，司法行政机关要积极配合人民法院开展人民陪审员岗前培训、任职期间培训，不断增强人民陪审员履职能力。3、认真落实最高人民法院《人民陪审员培训、考核、奖惩工作办法》和省法院《若干规定》的规定，切实加强对人民陪审员“陪审工作实绩”的考核。在考核内容上，主要以参审职责为主要依据，包括参审案件的数量、质量、出庭率、参加案件调解数量及成功率、陪审能力、发挥作用等要素；在考核方法上，应当听取参审案件的审判庭负责人、审判团队负责人、合议庭法官的意见建议，并就人民陪审员遵守廉政纪律和职业道德情况征求参审案件法院的纪检监察部门意见，适当参考适量的参审案件当事人对人民陪审员的评价等。通过有效的考核激励，引导人民陪审员提升实质参审的能力与水平。 
    4月20日，您提出两条建议：一是由省法院牵头、省司法厅配合，组织一次贯彻落实《人民陪审员法》《人民陪审员选任办法》的调研活动。二是司法行政机关要积极配合法院做好人民陪审员履职、培训、考核、奖惩等工作。以上两条建议，我们认为，对推进人民陪审员制度改革，规范人民陪审员选任和参审活动意义重大。我厅将按照您的建议，积极主动配合省法院抓好落实。 
    《福建省人大代表建议办理质量评价表》一并寄出，请您填写并反馈。 
    感谢您提出的宝贵建议！欢迎您继续关心和支持我省人民陪审员工作，如有新的建议，请随时与我们联系，敬请提出宝贵意见。 
  
    领导署名：邬勇雷 
    联 系 人：谢  钦 
    联系电话：0591-83770236 
 
 
 
                                                                                              福建省司法厅 
                                                                                              2020年4月30日 
 
   （此件主动公开）