​做好县域统筹 提升城乡要素配置增值效能

□程瑞惠

　　福建省“十五五”规划纲要提出，联动推进“优城、强县、兴村”，促进城乡要素平等交换、双向流动。推动城乡融合需要抓住县域这个连接城市与乡村的关键层级，把人口、土地、资金、技术、公共服务和产业链条统筹起来。县域统筹抓得好，城乡要素流动才能够真正转化为县域发展的后劲和乡村全面振兴的支撑。要素配置能否提质增效，归根到底取决于能否形成“流得动”的动力机制、“配得优”的配置机制和“留得住”的收益机制。

　　当前福建城乡要素流动还没有真正形成从流动到增值再到沉淀的完整闭环。对福建这样县域差异大、山海梯度明显的省份而言，促进城乡要素流动，需要做好分类施策、分层承接和分链配置，让政策举措切实落到县域可操作层面。还要看到，堵点往往不在单个环节，而是多个环节之间缺少联动。因此，县域统筹不能只做“引要素”的文章，还要同步解决谁来承接、往哪里配置、怎样分配收益等问题，把人、钱、地、技、服务和产业链放在同一张图上谋划。

　　一、以激励重塑和县域承接让要素“流得动”

　　让要素“流得动”，首先需把“人跟着岗位走”与“服务跟着常住人口走”统一起来。县域要围绕主导产业、园区用工、乡村新业态和公共服务补短板开发岗位，统筹推进技能培训、住房保障、子女入学、社保接续、就业服务等，让农业转移人口进得来、稳得住。对返乡创业人员，可整合人社、农业农村、自然资源、金融机构和乡镇力量，建立“回乡一件事”服务链，为他们办好场地供给、证照办理、融资担保、用工招聘和后续辅导等事项。

　　让资金和技术“流得动”，需把分散政策工具改造成县域要素服务体系。县级层面可统筹财政贴息、融资担保、风险补偿、产业基金和政策性金融工具，重点支持能够带动就业、延长链条、提高农民和村集体收益的项目。技术下乡则需突出福建特色，用好科技特派员制度，联动高校、科研院所、龙头企业和职业院校，围绕茶、竹、果、菌、药、渔、海洋食品等特色产业开展清单式对接、场景化转化，把技术从实验室成果转为车间工艺、田间方案和市场产品。真正有质量的要素流动，不是简单把资金和技术“送下去”，而是让其在县域形成可持续的产业服务能力。

　　县域还需把承接节点做成网络。县城重点承接人口集聚和综合服务，中心镇重点承接加工物流和商贸服务，园区重点承接制造业项目和技术平台，重点村重点承接特色经营和乡村创业。与此同时，需把县中提升、紧密型县域医共体、乡镇商贸服务体系、冷链物流节点和数字政务平台，同返乡创业园、产业园区和重点村建设统筹起来，让人员回流有生活支撑，项目落地有服务支撑，要素进入县域后真正有人接、接得住。承接体系越完整，县域在全省城乡要素循环中的节点功能就越稳固。

　　在具体操作上，可建立县域统一的要素服务窗口和资源目录，把闲置厂房、村集体资产、建设空间、农村产权、技术需求、金融产品等信息集中发布、集中撮合、集中监管。对符合主导产业方向的返乡创业、农产品加工、冷链物流和文旅融合项目，可实行项目预审、要素匹配、部门联办和跟踪服务，把政策便利转化为真实的要素流动。

　　二、以产业链统筹和平台重构让要素“配得优”

　　让要素“配得优”，核心是把县域资源配置逻辑从“项目分散投放”转向“产业链增值配置”。根据我省每个县域培育壮大1至2条重点产业链的部署，把土地、资金、基金、招商、人才和科技项目优先配置到最能提升附加值的环节。对山区县来说，需把更多要素投向茶叶、林竹、食用菌、中药材、果蔬等产业的精深加工、冷链仓储、品牌运营和文旅融合，推动“原料出山”转向“产品出山”“品牌出山”；对沿海县来说，需围绕海洋经济、水产加工、港口物流、海洋生物、临港制造等领域，把要素集中配置到研发、加工、渠道、平台这些关键节点上，把海的优势转化为县域竞争优势。有限要素压准增值环节，城乡融合才能迈向价值提升层面。

　　把县属国企和园区平台从建设融资平台转为要素配置平台。县属国企可承担供应链整合、区域品牌运营、公共仓储冷链、标准化服务和闲置资产盘活等功能，园区平台则需围绕链主企业和本地中小企业建立项目筛选、要素导入、技术服务、用工服务和市场对接机制。各地还可把山海协作从项目帮扶提升为要素重组，推动沿海地区的资本、市场、渠道、运营能力通过产业飞地、科创飞地、订单协同、品牌共营等方式导入山区县，同时把山区县的生态资源、特色产品、空间载体转化为合作项目。特别要用好“晋江经验”所体现的市场意识和链式思维，把分散要素配置到同一条价值链上，提升县域配置效率。平台重构抓得越实，县域在产业链分工中的组织能力就越强。

　　平台重构还需防止“重建设、轻运营”。县属国企、园区平台和民营龙头企业应更多承担公共服务和市场组织功能，统一建设检测认证、品牌推广、直播电商、物流分拨、供应链金融等平台，降低中小企业、合作社和农户进入现代产业链的门槛。对关键环节，可通过联合招商、订单协同、公共研发和共享设备等方式，把技术、资本、人才和市场需求聚合起来。平台真正服务产业链，县域配置效率才能持续提升。

　　在治理机制上，县级要素统筹会商和预算联动制度不可或缺。对重点产业链、重点片区和重点项目，可由县级层面统筹发改、财政、自然资源、农业农村、工信、科技、金融监管和园区平台，形成“一个链条一张清单、一个项目一套要素组合”的推进方式，并把项目库、人才库、技术库、空间资源库放到同一张图上统筹，减少部门分割造成的错配。说到底，“配得优”比拼的不是单项政策多少，而是县域统筹组合要素的能力强弱。

　　三、以收益闭环和良好环境让要素“留得住”

　　让要素“留得住”，关键是让其留在县域有稳定收益、有成长空间、有制度预期。福建不少县域有茶、竹、海、果、菌、药、景等资源优势，但如果停留在原料输出和初级加工阶段，就难以持续吸附资本、人才和技术。县域需围绕“农业+加工+流通+品牌+数字化+文旅”补齐全链条服务，提升仓储冷链、电商分拨、检测认证、供应链服务等公共能力，把加工收益、品牌收益和渠道收益更多留在本地。产业链拉得越长、增值环节留得越多，要素在县域沉淀下来的可能性就越大。

　　把利益联结做成硬约束。对享受财政奖补、用地支持、金融增信和平台服务的项目，应把本地采购率、吸纳就业率、农户订单覆盖率、村集体收益增长率等纳入支持条件，鼓励订单保底、股份合作、资源资产折股、村集体参股运营等做法，避免资金下乡变成资源占用、项目落地变成收益外流。同时，把产业收益反哺到县中提升、医共体建设、职业教育、人才住房、托育养老和乡村基础设施改善上，形成“要素进入县域、收益留在县域、环境持续优化、要素继续沉淀”的正向循环。

　　把公共服务和营商环境作为长期留存机制来建设。人能不能留下，不只看短期补贴，更看子女教育、医疗服务、住房成本、职业发展和办事效率；企业愿不愿意长期布局，也取决于政策是否稳定、产权是否清晰、融资是否便利、市场是否可预期。县域需要把职业教育同主导产业用工需求衔接起来，把数字政务同乡村创业服务衔接起来，使返乡人才、经营主体和普通群众都能在县域发展中看到长期回报。

　　把评价导向从“看投资、看项目、看速度”更多转向“看就业、看增收、看留存、看增值”。对县域统筹成效的衡量，不能只看引进了多少资金、落了多少项目，更要看本地就业增加了多少、农民和村集体分享了多少、产业链在本地延伸了多少、技术能力沉淀了多少。只有抓住县域这个关键层级，把“流得动、配得优、留得住”贯通起来，城乡要素才能从零散流动走向高质量配置，并为推进“优城、强县、兴村”提供更有操作性的政策抓手。归根到底，县域统筹做强了，城乡融合发展的制度逻辑才会转化为可持续、可复制、可深化的实践路径。

　　（作者单位：福建农林大学公共管理与法学院）