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《中华人民共和国邮政法》

 

学习资料汇编

 

（一）

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

福建省邮政管理局

 

二〇〇九年六月

目　　 录

 

一、《中华人民共和国邮政法》学习宣传提纲 ………………………1

二、在宣传贯彻新《邮政法》电视电话会议上的讲话

——马军胜…………………19

三、认真贯彻实施邮政法，促进邮政业健康发展。

——赵晓光…………………26

四、加大邮政普遍服务保障力度，切实维护人民群众通信权利。

——陈晓薇…………………37

五、依法实施快递业务经营许可。 

——安定……………………55

六、信件及信件寄递的法律规定。 

——达瓦……………………61

七、浅谈邮政法的制度创新。　　 

——蒋强……………………85

八、对新邮政法关于邮政设施建设、管理的理解和认识。

——胡仲元…………………91

 

 

 

 

 

 

 

《中华人民共和国邮政法》

学习宣传提纲

 

修订后的《中华人民共和国邮政法》（以下简称《邮政法》），已于2009年4月24日经十一届全国人大常委会第八次会议审议通过，胡锦涛主席签署第十二号主席令予以公布，自2009年10月1日起施行。《邮政法》的修订颁布丰富和完善了我国邮政法制体系，是我国邮政法制建设取得的重大成果，对于贯彻落实科学发展观，促进邮政业又好又快发展，具有重要而深远的意义。

为便于各级邮政管理部门学习、宣传《邮政法》，我们编写了这份材料，供大家参考。《邮政法》有很多重要的制度设计，内容十分丰富。由于时间仓促，加之我们水平有限，《〈中华人民共和国邮政法〉学习宣传提纲》编写过程中会有疏漏和失误，希望大家提出宝贵意见，以便进一步修改完善。

一、《邮政法》修订的背景和过程

（一）《邮政法》修订的背景

1986年12月2日六届全国人大常委会第十八次会议通过，并于1987年1月1日起施行的《中华人民共和国邮政法》（以下简称1986年《邮政法》）共八章四十四条，从邮政企业的设置和邮政设施，邮政业务的种类和资费，邮件的寄递，邮件的运输、验关和检疫，以及邮件损失赔偿等方面，对邮政服务做了规定。对于保护通信自由和通信秘密，保障邮政工作的正常进行，促进邮政事业发展起到了积极的作用。

随着我国社会主义市场经济的发展，特别是我国加入世界贸易组织以来，邮政市场竞争日益加剧，邮政业发展和政府监管面临新的形势，传统的政企合一的邮政管理体制已不能适应市场经济需要。2005年8月，国务院通过《邮政体制改革方案》，启动了邮政体制改革。改革的基本思路是：实行政企分开，加强政府监管，完善市场机制，从机制和制度上保障邮政普遍服务和特殊服务，确保通信安全。通过改革，建立企业独立自主经营、政府依法监管的邮政体制，进一步促进我国邮政事业的健康发展。根据政企合一体制制定的1986年《邮政法》，已经明显不适应改革和发展的需要。主要表现在：关于邮政主管部门职责的规定难以适应政企分开后加强政府监管的需要；对保障邮政普遍服务没有明确规定，不适应建立邮政普遍服务机制的需要；适用范围较窄，无法据此对快递市场进行监管；关于安全监管的规定比较薄弱，满足不了新形势下强化安全保障机制的需要；关于邮政业务资费的规定与改革邮政业务价格形成机制的要求不符；有关法律责任的规定需要进一步完善等。因此，国务院《邮政体制改革方案》明确提出要抓紧修订1986年《邮政法》，以保障邮政体制改革的顺利实施。

（二）《邮政法》修订的过程

1999年4月，国家邮政局启动了1986年《邮政法》的修订工作。2000年11月，正式形成修订草案送审稿报送原信息产业部；2002年4月，原信息产业部形成送审稿报送国务院。随后，国务院法制办公室会同原信息产业部、国家邮政局以及新组建的交通运输部等部门，根据《邮政体制改革方案》，在反复征求全国人大财经委、全国人大常委会法工委、发展改革委、财政部、公安部、安全部、商务部等16个有关部门、单位和上海、广东等20个地方人民政府以及邮政企业、快递企业、专家、用户等各方面意见的基础上，借鉴其他国家好的经验和做法，对1986年《邮政法》进行了较为全面的研究修订，形成了《中华人民共和国邮政法（修订草案）》（以下简称修订草案）。

2008年10月6日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过修订草案。会议决定修订草案经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。10月28日，十一届全国人大常委会第五次会议初次审议了修订草案。10月29日，全国人大常委会将修订草案全文上网，向社会征求意见，同时征求国务院有关部门、地方人大常委会、相关单位和研究机构的意见。2009年2月，全国人大法律委、全国人大常委会法工委组成调研组，分赴北京、湖北等地听取各方对修订草案的意见，对修订草案进行了修订完善，并提交十一届全国人大常委会第八次会议审议。4月24日，会议审议通过了修订后的《中华人民共和国邮政法》，胡锦涛主席签署第十二号主席令予以公布，自2009年10月1日起施行。

二、《邮政法》修订的重要意义和主要内容

（一）《邮政法》修订的重要意义

《邮政法》修订是我国邮政业发展历程中的重要里程碑。《邮政法》以法律的形式充分肯定了邮政体制改革的成果，适应了改革开放以来人民群众对邮政普遍服务的需求，以及经济社会快速发展对提供更高水平的邮政服务、快递业务的迫切要求。

《邮政法》完善充实了我国基本公共服务体系建设。我国政府提出要“逐步实现基本公共服务均等化”，这是新阶段社会发展的重要任务。《邮政法》第一次以法律形式明确提出了邮政普遍服务的概念，建立了较为完善的邮政普遍服务制度，以确保全体社会成员享受到基本而有保障的邮政服务。

《邮政法》为促进邮政行业科学发展提供了法律保障。《邮政法》明确了邮政业的范围，确认了快递业务的法律地位，建立了快递市场准入制度。这些重要的制度设计，为建立统一规范、竞争有序的邮政市场秩序，推动我国邮政业可持续发展奠定了基础。

《邮政法》健全了政府依法监管、企业依法经营、维护用户权益的管理制度。《邮政法》强化了邮政管理部门的社会管理和公共服务职能，完善了对用户合法权益的保护措施，充分体现了“以人为本、监管为民、提升服务、促进发展”的理念。

（二）《邮政法》修订的主要内容

《邮政法》共九章八十七条，修订的内容主要集中在如下几方面：一是较为全面地增加了保障邮政普遍服务的制度和措施；二是确立了快递业务经营许可制度，严格快递业务市场准入；三是补充、完善了寄递渠道安全监管的制度和措施；四是修订了邮政业务资费的制定机制；五是修订了邮政企业专营业务的规定；六是明确规定了邮政管理部门的监督管理职责并建立了相关制度；七是完善了损失赔偿的有关规定；八是充实了有关法律责任的规定。

三、建立了邮政普遍服务制度

邮政普遍服务是指按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务。（第二条第四款）各国邮政法无不把保障邮政普遍服务作为其核心内容之一。我国是发展中国家，将长期处于社会主义初级阶段，邮政普遍服务的任务十分重要、非常繁重。国家有必要通过立法确立完善的邮政普遍服务制度，以满足广大人民群众的基本需求。《邮政法》明确规定，国家保障中华人民共和国境内的邮政普遍服务。（第二条第一款）同时，从七个方面规定了邮政普遍服务制度的主要内容和保障措施：

（一）规定了邮政普遍服务的承担主体

《邮政法》规定，邮政企业按照国家规定承担提供邮政普遍服务的义务。（第二条第二款）

（二）规定了邮政普遍服务的业务范围

《邮政法》对邮政普遍服务的业务范围作出了规定。主要包括：信件、单件重量不超过五千克的印刷品、单件重量不超过十千克的包裹的寄递以及邮政汇兑。（第十五条第一款）《邮政法》同时规定，邮政企业按照国家规定办理机要通信、国家规定报刊的发行，以及义务兵平常信函、盲人读物和革命烈士遗物的免费寄递等特殊服务业务；未经邮政管理部门批准，邮政企业不得停止办理或者限制办理上述两类业务。（第十五条第二款、第三款）

（三）规定了邮政普遍服务的质量标准

《邮政法》在原则规定邮政企业应当加强服务质量管理，为用户提供迅速、准确、安全、方便的服务的同时，从邮政企业的营业时间、投递邮件的频次以及寄递邮件的时限和服务规范等方面，对邮政普遍服务的质量标准作出了规定。主要有：

1.在营业时间、投递邮件的频次方面。《邮政法》规定，邮政企业在城市每周的营业时间应当不少于六天，投递邮件每天至少一次；在乡、镇人民政府所在地每周的营业时间应当不少于五天，投递邮件每周至少五次；邮政企业在交通不便的边远地区和乡、镇其他地区每周的营业时间以及投递邮件的频次，国务院邮政管理部门可以另行规定。（第十九条）

2.在寄递时限和服务规范方面。《邮政法》规定，邮政企业寄递邮件，应当符合国务院邮政管理部门规定的寄递时限和服务规范。（第二十条）

3.在邮政普遍服务标准方面。《邮政法》规定，国务院邮政管理部门会同国务院有关部门制定邮政普遍服务标准。（十五条第四款）邮政企业提供邮政普遍服务不符合邮政普遍服务标准的，由邮政管理部门责令改正，可以处一万元以下的罚款；情节严重的，处一万元以上五万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。（第六十七条）目前，国家邮政局正在会同有关部门抓紧制定《邮政普遍服务标准》。

（四）规定了支持保障邮政普遍服务的具体措施

《邮政法》规定，国务院和地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施，支持邮政企业提供邮政普遍服务。（第二条第三款）省、自治区、直辖市应当根据本地区的实际情况，制定支持邮政企业提供邮政普遍服务的具体办法。（第八十六条）同时，《邮政法》还规定了以下具体措施：

1.在财力支持方面。《邮政法》规定，国家对邮政企业提供邮政普遍服务、特殊服务给予补贴；国家设立邮政普遍服务基金。（第十六条、第十七条）

2.在提供工作便利方面。《邮政法》规定，对提供邮政普遍服务的邮政企业交运的邮件，铁路、公路、水路、航空等运输企业应当优先安排运输，车站、港口、机场应当安排装卸场所和出入通道；带有邮政专用标志的车船进出港口、通过渡口时，应当优先放行；带有邮政专用标志的车辆运递邮件，确需通过公安机关交通管理部门划定的禁行路段或者确需在禁止停车的地点停车的，经公安机关交通管理部门同意，在确保安全的前提下，可以通行或者停车。（第二十七条、第二十八条第一款、第二十八条第二款）

3.在邮政设施方面。

一是明确了邮政设施的法律地位。《邮政法》规定，提供邮政普遍服务的邮政设施等组成的邮政网络是国家重要的通信基础设施。（第八条第四款）

二是明确了各级人民政府的责任。《邮政法》规定，地方各级人民政府应当将邮政设施的布局和建设纳入城乡规划，对提供邮政普遍服务的邮政设施的建设给予支持，重点扶持农村边远地区邮政设施的建设。（第八条第二款、第四款）

三是强调农村邮件投递服务保障。《邮政法》规定，农村地区应当逐步设置村邮站或者其他接收邮件的场所。（第十条第一款）

四是解决城镇居民接收邮件难问题。《邮政法》规定，建设城镇居民楼应当设置接收邮件的信报箱，并按照国家规定的标准验收；建设单位未按照国家规定的标准设置信报箱的，由邮政管理部门责令限期改正；逾期未改正的，由邮政管理部门指定其他单位设置信报箱，所需费用由该居民楼的建设单位承担。（第十条第二款）

五是规定邮政设施的布局和建设应当满足保障邮政普遍服务的需要，邮政设施应当按照国家规定的标准设置。（第八条第一款、第九条第一款）较大的车站、机场、港口、高等院校和宾馆应当设置提供邮政普遍服务的邮政营业场所。（第九条第二款）建设城市新区、独立工矿区、开发区、住宅区或者对旧城区进行改建，应当同时建设配套的提供邮政普遍服务的邮政设施。（第八条第三款）

六是针对一些地方将邮政营业场所征收拆除后不妥善安排还建的问题，《邮政法》规定，征收邮政营业场所或者邮件处理场所的，城乡规划主管部门应当根据保障邮政普遍服务的要求，对邮政营业场所或者邮件处理场所的重新设置作出妥善安排；未作出妥善安排前，不得征收。邮政营业场所或者邮件处理场所重新设置前，邮政企业应当采取措施，保证邮政普遍服务的正常进行。（第十二条）

七是规定邮政企业应当对其设置的邮政设施进行经常性维护，保证邮政设施的正常使用，任何单位和个人不得损毁邮政设施或者影响邮政设施的正常使用。（第十三条）

（五）修订了邮政业务资费的制定机制

《邮政法》将邮政业务资费分为政府定价和市场定价两种情况，即：邮政普遍服务业务资费、邮政企业专营业务资费、机要通信资费以及国家规定报刊的发行资费实行政府定价，资费标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、国务院邮政管理部门制定；邮政企业的其他业务资费实行市场调节价，资费标准由邮政企业自主确定。（第三十九条）通过立法确立邮政普遍服务业务资费的政府定价制度，可以保障广大群众享受到资费合理的邮政普遍服务。

《邮政法》还规定，制定邮政普遍服务业务资费标准和邮政企业专营业务资费标准，应当听取邮政企业、用户和其他有关方面的意见。（第四十条第一款）这一规定，保障了邮政普遍服务业务资费制定的科学性与合理性，体现了程序公正的原则，也与《价格法》的有关规定相一致。

（六）明确了邮政企业从事邮政普遍服务业务与竞争性业务应当分业经营的原则

邮政普遍服务属于基本公共服务范畴，与快递等市场竞争性业务性质不同。考虑到目前邮政企业从事快递、物流等竞争性业务的企业与从事邮政普遍服务的企业正在分别设立，为保障邮政普遍服务水平，促进公平竞争，《邮政法》规定，邮政普遍服务业务与竞争性业务应当分业经营。（第十八条）

（七）规定了邮政普遍服务的监督管理制度

为确保实现邮政普遍服务制度的目标，《邮政法》从以下五个方面建立了对邮政普遍服务的监督管理制度：

1.规定了邮政管理部门承担对邮政普遍服务的监督管理职责。《邮政法》规定，国务院邮政管理部门负责全国的邮政普遍服务和邮政市场的监督管理工作；省、自治区、直辖市邮政管理机构在国务院邮政管理部门的领导下，负责本行政区域的邮政普遍服务和邮政市场的监督管理工作；邮政普遍服务监督管理的具体办法，由国务院邮政管理部门制定。（第四条第一款、第四条第二款、第十五条第四款）

2.规定了对提供邮政普遍服务的营业场所的监督。《邮政法》规定，邮政企业设置、撤销邮政营业场所，应当事先书面告知邮政管理部门；撤销提供邮政普遍服务的邮政营业场所，应当经邮政管理部门批准并予以公告。（第九条第三款）邮政企业未经邮政管理部门批准，撤销提供邮政普遍服务的邮政营业场所的，由邮政管理部门责令改正，可以处二万元以下的罚款；情节严重的，处二万元以上十万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。（第六十八条）

3.规定了邮政企业停止办理、限制办理邮政普遍服务业务需要履行的批准程序。为保持邮政普遍服务的持续提供，《邮政法》规定，未经邮政管理部门批准，邮政企业不得停止办理或者限制办理邮政普遍服务业务；因不可抗力或者其他特殊原因暂时停止办理或者限制办理的，邮政企业应当及时公告，采取相应的补救措施，并向邮政管理部门报告。（第十五条第三款）《邮政法》同时规定了相应的法律责任：邮政企业未经邮政管理部门批准，停止办理或者限制办理邮政普遍服务业务的，由邮政管理部门责令改正，可以处二万元以下的罚款；情节严重的，处二万元以上十万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。（第六十八条）

4.规定了对邮政普遍服务补贴资金的监督。为保障邮政普遍服务，保持并不断提高邮政普遍服务的质量和水平，切实提高国家补贴资金使用的有效性，《邮政法》规定，国家对邮政企业提供邮政普遍服务、特殊服务给予补贴，并加强对补贴资金使用的监督。（第十六条）

5. 规定了邮政专用标志的使用规范。

一是任何单位和个人不得冒用邮政企业名义或者邮政专用标志。（第三十八条第四项）冒用邮政专用标志，由邮政管理部门责令改正，没收违法所得，并处一万元以上五万元以下的罚款。（第七十九条）

二是邮政企业不得违法使用邮政专用标志。邮政企业不得利用带有邮政专用标志的车船从事邮件运递以外的经营性活动，不得以出租等方式允许其他单位或者个人使用带有邮政专用标志的车船。（第二十八条第三款）邮政企业利用带有邮政专用标志的车船从事邮件运递以外的经营性活动，或者以出租等方式允许其他单位或者个人使用带有邮政专用标志的车船的，由邮政管理部门责令改正，没收违法所得，可以并处二万元以下的罚款；情节严重的，并处二万元以上十万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。邮政企业从业人员利用带有邮政专用标志的车船从事邮件运递以外的活动的，由邮政企业责令改正，给予处分。（第六十九条）

四、强化了对用户通信自由、通信秘密等合法权益的保护

（一）保障用户的通信自由与通信秘密

通信自由和通信秘密是公民的基本权利。《邮政法》第一条开宗明义，将“保护通信自由和通信秘密，保护用户合法权益”作为立法宗旨之一，并贯穿始终。根据我国《宪法》第四十条，《邮政法》对保护通信自由和通信秘密作出了具体规定：

第一，除法律另有规定外，任何组织或者个人不得检查、扣留邮件、快件和汇款。（第三条第二款、第五十九条）

第二，任何单位和个人不得私自开拆、隐匿、毁弃他人邮件、快件。（第三十五条第一款、第五十九条）

第三，因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，公安机关、国家安全机关或者检察机关可以依法检查、扣留有关邮件、快件，并可以要求邮政企业、快递企业提供相关用户使用邮政服务、快递服务的信息，邮政企业、快递企业和有关单位应当配合，并对有关情况予以保密。（第三十六条、第五十九条）

第四，除法律另有规定外，邮政企业及其从业人员、快递企业及其从业人员不得向任何单位或者个人泄漏用户使用邮政服务、快递服务的信息。（第三十五条第二款、第五十九条）

《邮政法》同时规定了相关法律责任。

第一，冒领、私自开拆、隐匿、毁弃或者非法检查他人邮件、快件，尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。（第七十一条）

第二，邮政企业、快递企业违法提供用户使用邮政服务或者快递服务的信息，尚不构成犯罪的，由邮政管理部门责令改正，没收违法所得，并处一万元以上五万元以下的罚款；对邮政企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；对快递企业，邮政管理部门还可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证。（第七十六条第一款）邮政企业、快递企业从业人员有上述违法行为，尚不构成犯罪的，由邮政管理部门责令改正，没收违法所得，并处五千元以上一万元以下的罚款。（第七十六条第二款）

（四）保护用户用邮的合法权益

《邮政法》规定，邮政企业、快递企业应当加强服务质量管理，完善安全保障措施，为用户提供迅速、准确、安全、方便的服务。（第六条、第五十九条）邮政企业、快递企业应当遵守的服务规范主要有：

1.邮政企业应当依照法律规定的方式投交邮件。《邮政法》规定，邮政企业采取按址投递、用户领取或者与用户协商的其他方式投递邮件。（第三十二条第一款）

2.邮政企业应当向用户提供给据邮件的查询服务。用户交寄给据邮件后，对国内邮件可以自交寄之日起一年内持收据向邮政企业查询，对国际邮件可以自交寄之日起一百八十日内持收据向邮政企业查询；查询国际邮件或者查询国务院邮政管理部门规定的边远地区的邮件的，邮政企业应当自用户查询之日起六十日内将查询结果告知用户，查询其他邮件的，邮政企业应当自用户查询之日起三十日内将查询结果告知用户。（第四十九条第一款、第二款）

3.邮政企业应当免费提供邮政编码的查询服务。邮政编码，是采用数字或者字母，按照一定结构组成代表邮区、投递区域的专用代码。邮政编码由邮政企业根据国务院邮政管理部门制定的编制规则编制，邮政企业应当在营业场所免费提供邮政编码查询服务。（第二十三条第一款）

4.邮政企业、经营快递业务的企业应当按照规定或承诺的时限寄递邮件、投交快件。邮政企业寄递邮件，应当符合国务院邮政管理部门规定的寄递时限。（第二十条）邮政企业从业人员故意延误投递邮件的，由邮政企业给予处分。（第七十条）快递是指在承诺的时限内快速完成的寄递活动。（第八十四条）经营快递业务的企业应当在承诺的时限内将快件投交给收件人。

5.邮政企业、快递企业应当依法履行公示义务。邮政企业、快递企业应当在其营业场所公示或者以其他方式公布其服务种类，营业时间，资费标准，邮件、快件和汇款的查询及损失赔偿办法以及用户对其服务质量的投诉办法。（第二十一条、第五十九条）

6.邮政企业、快递企业应当认真处理用户申诉、投诉。邮政企业和快递企业应当及时、妥善处理用户对服务质量提出的异议。（第六十五条）

7.邮政企业、快递企业应当规范使用格式条款。邮政企业、快递企业采用其提供的格式条款确定与用户的权利义务的，该条款适用《合同法》关于合同格式条款的规定。（第二十二条、第五十九条）《合同法》规定，采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。《合同法》还对格式条款的效力、解释等问题进行了规制。《邮政法》与《合同法》共同构成了规范邮政服务、快递业务格式条款的法律体系。

五、完善了损失赔偿制度

1986年《邮政法》的邮件损失赔偿规定已不适应需要。通过总结实践经验，吸收借鉴相关法律制度，《邮政法》明确了损失赔偿的区别适用规则：邮政普遍服务业务范围内的邮件和汇款的损失赔偿，适用《邮政法》规定；邮政普遍服务业务范围以外的邮件以及快件的损失赔偿，适用有关民事法律的规定。（第四十五条第一款、第四十五条第二款、第五十九条）

（一）邮政普遍服务业务范围内的邮件和汇款的损失赔偿制度

1.给据邮件

《邮政法》规定，保价的给据邮件丢失或者全部损毁的，邮政企业按照保价额赔偿；部分损毁或者内件短少的，按照保价额与邮件全部价值的比例对邮件的实际损失予以赔偿。（第四十七条第一款第一项）未保价的给据邮件丢失、损毁或者内件短少的，按照实际损失赔偿，但最高赔偿额不超过所收取资费的三倍；挂号信件丢失、损毁的，按照所收取资费的三倍予以赔偿。（第四十七条第一款第二项）

《邮政法》规定对邮政普遍服务业务范围内的给据邮件损失赔偿实行限制赔偿责任，主要是考虑：一是邮政企业对邮政普遍服务范围内的业务，按照国家规定的较低资费为所有用户提供服务，收取的资费低于成本。实行限制赔偿责任原则可以增强邮政普遍服务的能力，更好地维护公民的通信权利，也符合权利、义务、责任相一致的原则。二是实行限制赔偿责任也是其他国家和地区邮政立法的通例。如《俄罗斯联邦邮政通信法》以及澳大利亚、日本、韩国和我国台湾地区都有限制赔偿责任的法律规定。《万国邮政公约》对邮件损失赔偿也有限制赔偿责任的规定。

2.平常邮件

《邮政法》规定，邮政企业对平常邮件的损失不承担赔偿责任。但是，邮政企业因故意或者重大过失造成平常邮件损失的除外。（第四十六条）

平常邮件损失不赔偿，是由邮政企业在收寄平常邮件时不出具收据、投递时不要求收件人签收的特点决定的。但是，如果有证据证明邮政企业存在故意或重大过失，邮政企业仍然应当承担赔偿责任。

3.邮政汇款

《邮政法》规定，汇款人自汇款之日起一年内，可以持收据向邮政企业查询。邮政企业应当自用户查询之日起二十日内将查询结果告知汇款人。查复期满未查到汇款的，邮政企业应当向汇款人退还汇款和汇款费用。（第五十条）

与1986年《邮政法》相比，《邮政法》关于损失赔偿制度，强调了对用户权益的保护，适当增加了邮政企业的义务。主要包括：

第一，提高了邮政普遍服务范围内给据邮件赔偿标准。未保价给据邮件损失的赔偿额由原不超过所收取资费的两倍提高到三倍。（第四十七条第一款第二项）

第二，强调邮政企业的告知义务。在实践中，用户与邮政企业对邮件损失赔偿产生争议，有不少是因为用户事前对给据邮件损失的限制赔偿责任原则和保价邮件与非保价邮件损失赔偿的区别不了解，有些邮政企业也未向用户作出明确的提示和说明。针对这一问题，《邮政法》规定，邮政企业应当在营业场所的告示中和提供给用户的给据邮件单据上，以足以引起用户注意的方式载明其对给据邮件的损失赔偿责任；邮政企业未履行这一义务的，无权援用《邮政法》规定的限制赔偿责任。（第四十七条第二款、第三款）

第三，规定邮政企业因故意或者重大过失造成邮件损失不适用《邮政法》的免除赔偿或者限制赔偿责任。针对实践中，存在因邮政企业故意或者重大过失造成平常邮件和给据邮件损失的情形，《邮政法》规定，邮政企业因故意或者重大过失造成平常邮件损失的，不能免除赔偿责任；邮政企业因故意或者重大过失造成给据邮件损失的，无权援用《邮政法》规定的限制赔偿责任。（第四十六条、第四十七条第三款）

第四，明确了用户交寄给据邮件后有权持收据向邮政企业查询，查复期满未查到邮件的，邮政企业应当依法予以赔偿。（第四十九条第二款）

（二）邮政普遍服务业务范围以外的邮件以及快件的损失赔偿制度

邮政普遍服务业务范围以外的邮件以及快件，不属于国家基本公共服务的范畴，其损失赔偿适用有关民事法律的规定，按照平等、自愿、公平和等价有偿的原则处理。

六、修改了邮政企业专营范围的规定

目前，绝大部分国家保留了邮政企业对一定范围内信件寄递业务专营的制度。随着世界邮政改革的不断深化，邮政专营的范围也在不断调整，总体的趋势是逐步缩小。《邮政法》规定，国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营。（第五条）目前，《国务院关于邮政企业专营业务范围的规定》已经列入国务院2009年立法计划，国家邮政局正在会同有关部门抓紧起草，基本思路是既要保障邮政普遍服务，维护邮政通信和信息安全，又要考虑邮政业改革发展的趋势和当前市场竞争的现实，统筹兼顾，稳妥处理。

《邮政法》规定，外商不得投资经营信件的国内快递业务。（第五十一条第二款）这一规定符合我国的相关入世承诺。按照我国2001年加入世界贸易组织时所作的对外开放快递业务，但“现由中国邮政部门依法专营的服务除外”的承诺，依据我国1986年《邮政法》关于“信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营，但是国务院另有规定的除外”的规定，以及国务院1995年6月批准发布的《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》中关于经批准成立的国际货物运输代理企业可以从事国际快递业务，但私人信函除外的规定，我国信件的国内快递业务不对外资开放。《邮政法》的上述规定与我国入世承诺是一致的。这一规定不会影响外商投资的快递企业依法继续在我国从事除私人信函以外的信件国际快递业务以及包裹等物品的国际国内快递业务，不存在设置新的投资和贸易壁垒问题。外商投资的快递企业在我国依法从事快递经营活动，将继续受到我国法律的保护。

七、确立了快递业务经营许可制度

（一）建立快递业务经营许可制度的必要性

近年来，我国快递市场迅速发展，已具有相当规模，竞争格局基本形成。目前，在邮政管理部门登记备案的快递企业有五千多家，从业人员在三十万人以上，年产值在四百亿元以上，年增长速度在百分之二十以上，为促进经济社会发展和方便人民群众生活做出了重要贡献。

快递市场发展的同时，也存在一些突出的问题，主要表现在：

第一，服务质量不高。市场上存在较多违规行为，损害了用户的合法权益，也损害了快递行业的声誉，不利于快递业务的健康发展。

第二，缺乏准入门槛。一些企业不具备经营快递业务的基本条件，随意进入退出市场，扰乱了市场秩序。

第三，安全隐患较多。一些犯罪分子利用快递渠道从事违法犯罪活动，危害国家安全和公共安全。

信件以及包裹、印刷品等物品的快递业务，直接关系到用户通信秘密以及其他合法权益的保护，涉及国家安全和社会稳定，必须依法对快递业务加强监管。根据《邮政体制改革方案》关于“对快递等邮政业务实行市场准入制度”的规定，并借鉴其他国家的做法，《邮政法》明确规定：经营快递业务，应当依法取得快递业务经营许可；未经许可，任何单位和个人不得经营快递业务。（第五十一条第一款）

（二）快递业务经营许可制度

1. 规定了申请快递业务经营许可应当具备的条件

《邮政法》第五十二条规定，申请快递业务经营许可，应当具备下列条件：

一是符合企业法人条件；

二是在省、自治区、直辖市范围内经营的，注册资本不低于人民币五十万元，跨省、自治区、直辖市经营的，注册资本不低于人民币一百万元，经营国际快递业务的，注册资本不低于人民币二百万元；

三是有与申请经营的地域范围相适应的服务能力；

四是有严格的服务质量管理制度和完备的业务操作规范；

五是有健全的安全保障制度和措施；

六是法律、行政法规规定的其他条件。

2.规定了许可申请和审批的程序

《邮政法》对快递业务经营许可的申请和审批程序也做出了规定。（第五十三条）

3.对有关国际货代企业做了衔接性规定

考虑到依照《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》，一些国际货物运输代理企业经有关部门批准或者备案后已经经营国际快递业务的实际情况，为了既保证快递业务经营许可制度的统一适用，又避免给这些企业增加新的负担，《邮政法》做了相应的衔接性规定：《邮政法》公布前按照国家有关规定，经国务院对外贸易主管部门批准或者备案，并向工商行政管理部门依法办理登记后经营国际快递业务的国际货物运输代理企业，凭批准或者备案文件以及营业执照，到国务院邮政管理部门领取快递业务经营许可证。（第八十五条第一款）

4.对其他经营快递业务的企业做了过渡性安排

除上述国际货代企业外，《邮政法》公布前依法向工商行政管理部门办理登记后经营快递业务的企业，不具备《邮政法》规定的经营快递业务的条件的，应当在国务院邮政管理部门规定的期限内达到《邮政法》规定的条件，逾期达不到规定条件的，不得继续经营快递业务。（第八十五条第二款）

目前，国家邮政局正在抓紧起草《快递业务经营许可管理办法》，以细化《邮政法》中规定的许可条件、程序和期限等内容，方便企业申请和社会监督。

（三）对快递企业的专门要求

第一，快递企业设立分支机构或者合并、分立的，应当向邮政管理部门备案。（第五十四条）

第二，快递企业经营邮政企业专营业务范围以外的信件快递业务，应当在信件封套的显著位置标注信件字样，不得将信件打包后作为包裹寄递。（第五十六条）

第三，快递企业停止经营快递业务的，应当书面告知邮政管理部门，交回快递业务经营许可证，并对尚未投递的快件按照国务院邮政管理部门的规定妥善处理。（第五十八条）

对违反上述行为规范的快递企业，《邮政法》规定，由邮政管理部门责令改正，可以处一万元以下的罚款；情节严重的，处一万元以上五万元以下的罚款，并可以责令停业整顿。（第七十三条）

此外，快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。（第五十五条）对违反上述规定的快递企业，《邮政法》规定，由邮政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并处十万元以上二十万元以下的罚款，还可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证。（第七十二条第二款）

《邮政法》还规定，经营快递业务的企业依法成立的行业协会，依照法律、行政法规及其章程规定，制定快递行业规范，加强行业自律，为企业提供信息、培训等方面的服务，促进快递行业的健康发展；经营快递业务的企业应当对其从业人员加强法制教育、职业道德教育和业务技能培训。（第六十条）

八、加强了寄递渠道安全监管

针对当前经营信件以及包裹、印刷品等物品快递业务的主体多元化，安全监管难度加大，现有安全监管机制覆盖不到位甚至出现空白的实际情况，《邮政法》从五个方面补充、完善了加强寄递渠道安全监管的制度和措施：

（一）在交寄、收寄邮件和快件方面。《邮政法》规定，邮政企业、快递企业收寄邮件、快件和用户交寄邮件、快件，应当遵守法律、行政法规以及国务院和国务院有关部门关于禁止寄递或者限制寄递物品的规定。（第二十四条、第五十九条）

（二）在严格执行验视制度方面。《邮政法》规定，邮政企业、快递企业应当依法建立并执行收件验视制度。（第二十五条第一款、第五十九条）对用户交寄的信件，必要时邮政企业、快递企业可以要求用户开拆，进行验视，但不得检查信件内容，用户拒绝开拆的，邮政企业不予收寄；对信件以外的邮件，邮政企业、快递企业收寄时应当当场验视内件，用户拒绝验视的，邮政企业、快递企业不予收寄。（第二十五条第二款、第二十五条第三款、第五十九条）

（三）在维护信息安全方面。《邮政法》规定，任何单位和个人不得利用邮件、快件传播含有危害国家安全内容的信息。主要包括：煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度或者分裂国家、破坏国家统一，危害国家安全的；泄露国家秘密的；散布谣言扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；宣扬邪教或者迷信的；散布淫秽、赌博、恐怖信息或者教唆犯罪的；法律、行政法规禁止的其他内容。（第三十七条、第五十九条）

（四）在设置邮件、快件处理场所方面。《邮政法》规定，邮政企业的邮件处理场所和快递企业的快件处理场所的设计和建设应当符合国家安全机关和海关依法履行职责的要求。（第十一条、第五十九条）

（五）在建立协调机制方面。《邮政法》规定，邮政管理部门、公安机关、国家安全机关和海关应当相互配合，建立健全安全保障机制，加强对邮政通信与信息安全的监督管理，确保邮政通信与信息安全。（第七条）邮政管理部门在审查快递业务经营许可申请时，应当考虑国家安全等因素，并征求有关部门的意见。（第五十三条第三款）

对违反上述规定的行为，《邮政法》设置了相应的法律责任。主要包括：

（一）邮政企业、快递企业不建立或者不执行收件验视制度，或者违反法律、行政法规以及国务院和国务院有关部门关于禁止寄递或者限制寄递物品的规定收寄邮件、快件的，对邮政企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；对快递企业，邮政管理部门可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证；邮政企业、快递企业有上述违法行为，造成人身伤害或者财产损失的，依法承担赔偿责任。（第七十五条第一款、第三款）

（二）用户在邮件、快件中夹带禁止寄递或者限制寄递的物品，尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚；有上述违法行为，造成人身伤害或者财产损失的，依法承担赔偿责任。（第七十五条第二款、第三款）

（三）邮政企业及其从业人员、快递企业及其从业人员在经营活动中有危害国家安全行为的，依法追究法律责任；对快递企业，并由邮政管理部门吊销其快递业务经营许可证。（第七十八条）

九、建立了比较完善的邮政管理制度

《邮政法》突出了邮政管理部门的公共服务和市场监管职能，体现了促进发展、监管为民的行政理念，规定了邮政管理部门监督管理邮政市场，应当遵循公开、公平、公正以及鼓励竞争、促进发展的原则。（第四条第三款）

《邮政法》从以下四个方面建立了比较完善的邮政管理制度。

（一）规定了邮政管理部门监督管理邮政普遍服务和邮政市场的职责

《邮政法》规定,国务院邮政管理部门负责全国的邮政普遍服务和邮政市场的监督管理工作；省、自治区、直辖市邮政管理机构在国务院邮政管理部门的领导下，负责本行政区域的邮政普遍服务和邮政市场的监督管理工作。（第四条第一款、第二款）

（二）明确了邮政管理部门的监督管理措施

第一，行政审批。主要包括：对撤销提供邮政普遍服务的邮政营业场所的批准，对停止办理或者限制办理邮政普遍服务、特殊服务业务的批准，对纪念邮票和特种邮票发行计划的审定，对纪念邮票选题和图案的审查，对邮资凭证停止使用的批准，以及快递业务经营许可等。（第九条第三款、第十五条第三款、第四十二条第一款、第四十三条第二款、第五十一条第一款）

第二，备案管理。主要包括：邮政企业设置、撤销营业场所应当事先书面告知邮政管理部门；普通邮票发行数量应当报国务院邮政管理部门备案；快递企业设立分支机构或者合并、分立应当向邮政管理部门备案；快递企业停止经营快递业务应当书面告知邮政管理部门。（第九条第三款、第四十二条第一款、第五十四条、第五十八条）

第三，监督检查。监督检查是行政执法的重要措施，具有预防和及时纠正相对人违法行为、反馈法律实施效果和实现行政管理目标的重要作用。《邮政法》规定，邮政管理部门依法履行监督管理职责，可以采取下列监督检查措施：进入邮政企业、快递企业或者涉嫌发生违反《邮政法》活动的其他场所实施现场检查；向有关单位和个人了解情况；查阅、复制有关文件、资料、凭证；经邮政管理部门负责人批准，查封与违反《邮政法》活动有关的场所，扣押用于违反《邮政法》活动的运输工具以及相关物品，对信件以外的涉嫌夹带禁止寄递或者限制寄递物品的邮件、快件开拆检查。（第六十一条）

《邮政法》同时规定，邮政管理部门根据履行监督管理职责的需要，可以要求邮政企业和快递企业报告有关经营情况；邮政管理部门和有关部门可以要求经营国际快递业务的企业提供报关数据。（第五十七条、第六十二条）

为落实执法保障，《邮政法》还规定，对邮政管理部门依法进行的监督检查，有关单位和个人应当配合，不得拒绝、阻碍。（第六十三条）邮政企业、快递企业拒绝、阻碍依法实施的监督检查，尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚；对快递企业，邮政管理部门还可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证。（第七十七条）

第四，行政处罚。《邮政法》规定邮政管理部门对违反《邮政法》有关规定的行为具有给予警告、罚款、没收违法所得、责令停业整顿以及吊销其快递业务经营许可证的行政处罚权。（第六十七条、第六十八条、第六十九条、七十二条、第七十三条、第七十五条第一款、第七十六条、第七十七条、第七十八条）

（三）规范了行政行为

为保障行政相对人的合法权益，实现邮政管理部门权力和责任的统一，《邮政法》规定，邮政管理部门进行监督检查时，监督检查人员不得少于二人，并应当出示行政执法证件；邮政管理部门工作人员对监督检查中知悉的商业秘密，负有保密义务；对用户申诉，邮政管理部门应当及时依法处理，并自接到申诉之日起三十日内作出答复；任何单位和个人对违反《邮政法》规定的行为，有权向邮政管理部门举报，邮政管理部门接到举报后，应当及时依法处理。（第六十三条、第六十四条、第六十六条）

《邮政法》还规定，邮政管理部门工作人员在监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。（第八十三条）

（四）完善了配套法规制度

根据《邮政法》规定，国务院邮政管理部门应当及时建立健全相关配套制度。主要有：一是会同有关部门制定邮政普遍服务标准；二是制定邮政普遍服务监督管理办法；三是规定邮政企业在交通不便的边远地区和乡、镇非人民政府所在地地区每周的营业时间以及投递邮件的频次；四是制定邮政编码的编制规则；五是规定邮政企业寄递邮件的时限和服务规范；六是制定信件以外的无着邮件处理规定；七是制定对停止经营快递业务的快递企业未投递快件的处理规定等。（第十五条第四款、第十九条、第二十条、第二十三条第二款、第三十三条第二款、第四十九条、第五十八条）

此外，《邮政法》还授权邮政管理部门对邮票的印制、销售，邮政编码的编制、使用等实施监督。为保障依法行政，国务院邮政管理部门也应当制订相应的配套制度。

在宣传贯彻新《邮政法》电视电话

会议上的讲话

 

国家邮政局局长  马军胜

（2009年5月8日）

 

同志们：

修订后的《中华人民共和国邮政法》（以下简称新《邮政法》），已于2009年4月24日经第十一届全国人大常委会第八次会议审议通过，同日胡锦涛主席签署第十二号主席令予以公布，将于今年10月1日开始施行。这是我国邮政法制建设的大事、喜事，是我国邮政发展史上的重要里程碑。今天，我们召开电视电话会议，动员部署全国邮政管理系统立即行动起来，紧紧抓住新法颁布这个有利时机，推动深入学习贯彻新《邮政法》，加快完善邮政业法制体系，进一步提升邮政管理部门依法行政能力，促进邮政业又好又快发展。下面，我讲三个问题：

一、充分认识颁布施行新《邮政法》的重要意义

抓好新《邮政法》的学习贯彻，必须充分认识《邮政法》修订的重要意义。1986年的《邮政法》施行以来，对于保护通信自由和通信秘密，保障邮政工作的正常进行，促进邮政事业发展发挥了积极的作用。随着我国社会主义市场经济的发展，特别是我国加入世界贸易组织以来，邮政市场竞争日益加剧，邮政体制改革取得重要进展，邮政业发展和政府监管面临新的形势。

新《邮政法》适应了新的形势，坚持积极推进邮政改革和促进行业发展的原则，将党和国家扶持邮政业发展的大政方针法定化，将邮政体制改革的成果固定化，将邮政行政管理制度规范化。新《邮政法》借鉴世界邮政改革发展的成功经验，充分依据我国的基本国情，提出了一系列重要的制度设计，形成了邮政业法制基础体系，具有鲜明的时代特征和现实意义。

（一）颁布实施新《邮政法》，是维护人民群众基本通信权利，保障邮政普遍服务的必然要求。邮政普遍服务是国家基本公共服务的重要组成部分，是保障公民通信权利的基本措施。我国是有13亿人口的发展中的大国，将长期处于社会主义初级阶段，邮政普遍服务的任务十分繁重。保障和规范邮政普遍服务是新《邮政法》的核心内容。修订后的《邮政法》明确了邮政普遍服务的承担主体和业务范围，规定了国家支持保障邮政普遍服务的具体措施。对邮政企业加强服务质量管理和邮政管理部门履行邮政普遍服务监管职责等，都作出了明确的规定。全国人大常委会在《邮政法》审议中，进一步强化了保障和规范邮政普遍服务的内容，在邮政营业场所的征收还建和信报箱的设置，特别是重点扶持边远地区邮政设施建设等方面，进一步做出明确规定。这充分体现了党和国家对邮政普遍服务的高度重视，体现了广大人民群众对享有更高水平的邮政服务的期盼。这对于进一步提高邮政普遍服务的能力和水平，更好地满足人民生活和社会需要，具有十分的重要意义。

（二）颁布实施新《邮政法》，是深入贯彻科学发展观，促进邮政业科学发展的重要体现。发展是第一要义，对于全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化建设,具有决定性意义。我们必须清醒地看到，邮政业发展取得进步的同时，还面临着突出的矛盾和问题：行业规模偏小，基础设施不足，服务水平不高，竞争能力不强，不能满足人民群众日益提升的用邮需求，不能满足经济社会发展的新需要，不能适应社会主义现代化建设的新需要。新《邮政法》通篇体现了促进邮政业科学发展的精神。第一次用法律的形式明确了邮政业的定位，将促进邮政业健康发展作为立法宗旨之一。第一次用法律形式明确了快递企业的法律地位，确定了快递市场准入制度，规定了快递业务的基本规范，为建立统一开放、竞争有序的邮政市场提供了法律保障。同时，新《邮政法》明确要求邮政企业的邮政普遍服务与竞争性业务分业经营，支持邮政企业继续深化改革，明确规定“国家对邮政企业提供邮政普遍服务、特殊服务给予补贴”，为推动邮政企业做大做强，切实发挥好国有经济的影响力和带动力，提供了法律保障。这些重要的制度安排，必将为我国邮政业的可持续发展产生重大而深远的影响。

（三）颁布实施新《邮政法》，是坚持以人为本，维护用户权益的重要保障。邮政业具有关系千家万户、服务经济社会的特点。发展现代邮政业，注重提高邮政业的质量和水平，使邮政业的发展为了人民，发展依靠人民，发展成果与人民共享。在认真总结经验的基础上，新《邮政法》针对当前和今后一个时期邮政业发展趋势和特点，对邮政企业和快递企业提出了明确的服务要求。在加强服务质量管理，为用户提供迅速、准确、安全、方便的服务做出原则规定的同时，从安全保障措施，收寄验视制度，保护用户信息，履行告知义务，合理制定格式条款等多个方面规定了企业的义务，接受用户监督。特别是在邮件赔偿上，新《邮政法》创造性的提出了邮政普遍服务邮件损失的概念。对邮政普遍服务范围内的邮件，既严格遵循国际通行的限额赔偿原则，又适当增加企业责任，明确规定：因故意或严重过失造成的平常邮件损失，邮政企业应当承担赔偿责任；对挂号信件损失的赔偿由所收取资费的两倍提高到三倍，等等。对邮政普遍服务范围外的邮件，新《邮政法》明确“适用民事法律的规定”，适用《合同法》的一般原则。这些制度，对维护用户权益，督促企业不断改进服务质量，树立服务人民、服务社会的发展理念，建立社会主义和谐社会，具有重要意义。

（四）颁布实施新《邮政法》，是坚持监管为民，完善邮政管理制度的重大举措。2005年8月，国务院通过《邮政体制改革方案》，启动了邮政体制改革。2007年1月19日，邮政实行政企分开，重组后的国家邮政局成立。重组两年多来，在党中央、国务院的正确领导下，我们坚持以科学发展观统领邮政工作大局，积极探索邮政业科学发展的新思路新理念，把促进行业发展作为第一要务，把转变管理方式、建设服务型政府作为基础性工作，巩固和提升邮政服务、支持引导快递业务，大胆探索，勇于实践。邮政企业的发展能力进一步增强，快递企业的发展环境进一步改善，行业服务能力、发展速度、发展质量都提升到一个新的水平，全国邮政管理系统的同志们为此付出巨大的努力。

实践证明，党中央、国务院关于邮政体制改革的决策是正确的，人民群众和社会各方面对改革的成效是认可的。邮政体制改革的成功实践为新《邮政法》的颁布实施创造了条件。新《邮政法》对邮政管理部门的职责做出了全面准确的规定：“国务院邮政管理部门负责全国的邮政普遍服务和邮政市场的监督管理工作。省、自治区、直辖市邮政管理机构在国务院邮政管理部门的领导下，负责本行政区域的邮政普遍和邮政市场的监督管理工作。”为保障邮政管理部门依法履行职责，切实加强政府监管，新《邮政法》明确赋予邮政管理部门多项管理职能和采取的措施。同时，明确要求，邮政管理部门对邮政市场实施监督管理应当遵循公开、公平、公正以及鼓励竞争、促进发展的原则。认真贯彻新《邮政法》，必将有力促进邮政管理能力的提升。我们相信，通过不断的实践探索，这种具有中国特色的邮政管理制度必将为我国邮政业的健康发展提供坚强的制度保障。

二、切实做好新《邮政法》的贯彻实施工作

法律的生命在于实施。做好新《邮政法》的贯彻实施工作，既是邮政管理部门的重要职责，也是统一思想，提高认识，依法调整邮政业法律关系，促进行业发展的良好机遇。从新《邮政法》颁布到正式施行，只有短短5个月的准备时间，时间紧迫，任务艰巨。各级邮政管理部门要进一步增强责任感和使命感，把这项工作作为当前和今后一个时期的主要任务，加强组织领导，认真履行职责，加强与有关部门的协调配合，采取切实措施，务求抓紧抓好，抓出实效。近期，要重点做好以下工作：

（一）加强组织领导，周密安排部署

国家邮政局党组研究决定，成立“贯彻实施新《邮政法》领导小组”，由我任组长，王渝次副局长任副组长，局党组其他成员和机关各司局主要领导同志为小组成员。领导小组成员将明确分工、明确进度、分别组织并领导若干专项工作。领导小组设立办公室，负责新《邮政法》贯彻实施工作的组织、协调与督促检查。办公室主任由王渝次副局长兼任。

各省（区、市）邮政管理局也要成立相应工作班子，明确专人和工作责任，并制定专门的工作计划，细化目标任务。

（二）全面开展学习培训和宣传工作。

加强法律的学习、宣传和培训，是法律贯彻实施的一项重要基础工作。《邮政法》的学习宣传活动，要针对系统、行业和社会三个不同层面，统筹策划，突出重点，注重实效，创新方法。

一是要扎扎实实地抓好邮政管理系统的学习培训工作。各级邮政管理部门要把学习《邮政法》作为当前工作的重点，制订具体方案，认真组织落实。要按照集中时间、学用结合的原则，通过培训班、轮训班、研讨会、自学等灵活多样的方式，对全体邮政管理人员进行培训。要通过学习，保证在法律实施前，每一名邮政管理人员都能全面理解新《邮政法》的基本精神和全部内容，全面掌握新《邮政法》的各项规定，成为合格的宣传员和执法者。

二是要高度重视开展面向行业的宣传培训工作，推动邮政企业和快递企业自觉学法、守法、用法，并以此为契机，不断改善服务，提高经营管理水平。要增强为企业服务意识，采取多种形式，为企业送法上门，提供法律咨询和相关政策宣讲。要会同中国邮政集团公司、中国快递协会，组织邮政企业和快递企业高级管理人员开展《邮政法》的学习研讨。同时，注意引导和推动各企业开展《邮政法》自学和研讨，并提供必要的支持。

三是要充分利用社会媒体，广泛宣传，提高公众对新《邮政法》的了解和认知。经过认真研究，拟将新《邮政法》的宣传分为3个阶段，开展集中性、成系统、有声势、有影响的宣传活动，形成宣传高潮。5月中下旬为第一个阶段。要重点宣传新《邮政法》的重大意义、特点、内容以及邮政管理部门的宣贯工作部署情况，引导社会各界了解、学习、关注新《邮政法》。国家局将组织召开全系统动员大会，在人民日报发表署名文章，印发单行本，联系新华网安排网上在线访谈等活动。7 -8月为第二阶段。要结合《邮政专营条例》、《快递业务经营许可管理办法》和《邮政普遍服务标准》等3部重点配套法规制度的出台，宣传其重要意义、内容，回答社会关注的热点问题。要在国家局、各省（区、市）邮政管理局的政府网站上开辟宣传专栏，召开专家座谈会，发表解读文章等。9月下旬为第三阶段。要按照统一的宣传安排，组织全国性宣传贯彻新《邮政法》活动，组织各新闻媒体集中报道新《邮政法》的实施情况，宣传报道邮政法律知识和邮政管理部门的执法活动，使新《邮政法》家喻户晓，营造良好的社会氛围。关于宣传活动的组织和安排，国家局将尽快印发有关的指导意见和新闻口径。

各省（区、市）邮政管理局要立即着手安排新《邮政法》的宣传工作，配合国家局的3个宣传阶段，拟定详细的宣传实施方案，在本地区有声势、有影响地开展新《邮政法》宣传活动。

（三）抓紧制定相关配套法规政策。

一是国家局将与国务院法制办、交通运输部、财政部等有关部门密切配合，抓紧起草《邮政专营条例》、《快递业务经营许可管理办法》、《邮政普遍服务标准》等重要法规文件。目前，已组成专门班子，由分管局领导亲自抓，务必保证与新《邮政法》同步施行。同时，着手《邮政法》释义和新《邮政法》培训教材的编写。

二是以新《邮政法》为依据，抓紧研究起草邮票发行监管、寄递安全规范等一批行政规章，适时修改《快递市场管理办法》、《邮政普遍服务监督管理办法》和《快递服务标准》。

三是抓紧与有关部门的协调落实。新《邮政法》关系千家万户，涉及社会的方方面面。各级邮政管理部门必须高度重视加强与其他部门的协调联动，从各自职能出发，加强综合协调，建立联动机制，努力形成齐抓共管的良好局面。要逐条逐句地梳理新《邮政法》条款，对需要协调的一些具体规定，比如邮政信报箱的建设与监管、邮政补贴资金的监督方式、邮件处理中心的安全标准、投递车辆进城通行等问题，要组织深入研究，不等不靠，尽快拿出具体方案，并主动与财政、建设、海关、安全、公安等主管部门沟通，争取理解，形成可操作的政策性意见。要认真研究现有政策与新《邮政法》的衔接问题，将实践中行之有效的政策按照法律规定进行相应的调整和完善，形成长效机制，为邮政业发展创造优质环境。

四是各省（区、市）邮政管理局要主动向地方党委、人大、政府和有关部门汇报，落实新《邮政法》关于扶持邮政普遍服务、支持邮政设施建设与管理、制订邮政发展规划等规定，为邮政业服务地方经济社会发展提供法制保障。要发挥地方立法的积极作用，抓紧修订并尽快颁布邮政地方性法规和规章。

三、几点要求

（一）明确分工，落实责任。

各级邮政管理部门要把贯彻落实新《邮政法》和国家局新“三定”规定紧密结合起来，按照国务院的要求，深入推进政府机构改革，提升服务，提高效能，进一步转变职能，明确责任，理清关系，划清界面，尽量做到“一事一单位”，避免交叉不清。对确需多个部门管理的事项要明确牵头单位，并建立健全协调配合机制。这次贯彻工作国家局机关分工主要是：新法贯彻实施的综合协调和宣传工作由综合司牵头；新法实施的法律解释和配套法规规章的组织起草和审查由政策法规司牵头；普遍服务和特殊服务等规定的落实和有关规章、规范性文件的起草由普遍服务司牵头；快递经营许可制度、邮政市场监管、安全保障等有关规章、规范性文件的起草和行政执法的准备，由市场监管司负责；人员培训等工作由人事司、机关党委负责；机关其他部门按照各自职责开展工作。各省（区、市）管理局也要明确责任，抓好落实。

（二）加强队伍建设，为新《邮政法》的实施提供坚强的组织保障。

新《邮政法》明确规定了邮政管理部门的监督管理职责，并赋予邮政管理部门对违法行为的多项行政检查权和处罚权。新《邮政法》的颁布施行，对各级邮政管理部门依法行政的能力提出了很高的要求。全体邮政管理部门的同志，都要下大气力提高自身素质，严格依法行政，依靠公正、公平、合法的执法活动维护新《邮政法》的权威。要牢固树立责任意识，珍惜、尊重和用好人民赋予的权力，把实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益作为邮政管理工作的根本出发点和落脚点，牢固树立全心全意为人民服务和真心实意对人民负责的思想，做到心里装着群众、凡事想着群众、工作依靠群众、一切为了群众。权力在手，更要常修从政之德、常怀敬畏之心，在做出关系群众切身利益的行政决策、行政行为之前，要深入群众、深入实际、深入基层，采取多种形式倾听群众意见，尤其是基层和弱势群体的声音。邮政管理部门要敢于阳光操作，接受社会监督和评价，把加强邮政管理队伍的思想作风教育作为常抓不懈的内容，不断地提高执法队伍的道德素质和法律修养，加强行政执法、行政许可、行政效能等部位和环节的监督，制定加强制约、监督的措施和办法。

（三）加强信息沟通和通报

贯彻实施新《邮政法》是系统性的工程，政策性很强。对一些敏感问题的对外宣传，要统一口径，统一把握。各级邮政管理部门要积极交流宣传贯彻新《邮政法》的经验。相关信息和工作动态，应及时报送国家局。对于存在的问题，要在抓好政策和工作落实的基础上，进一步加强预防预警工作，做到早发现、早报告，及时稳妥处置。

 

同志们！做好新《邮政法》的宣传贯彻工作，责任重大，意义深远。我们要抓住新《邮政法》颁布实施的历史机遇，扎实工作，开拓进取，努力开创邮政管理工作的新局面！

认真贯彻实施邮政法 促进邮政业健康发展

 

国务院法制办工交司司长  赵晓光

 

经过近十年的艰苦努力，《中华人民共和国邮政法》终于在今年4月24日，由十一届全国人大常委会第八次会议修订通过，将于10月1日起施行。这次邮政法修改，事关新的历史条件下我国邮政业发展以及邮政体制改革实施的全局，可以说我国邮政法制建设的里程碑。我很高兴利用这个机会，结合参与邮政法修订工作的体会，就有关问题和大家进行交流。主要谈三个方面的问题：一是邮政法修订的背景以及修订工作的指导思想；二是邮政法修改的主要内容；三是贯彻实施新的邮政法应当把握的几个问题。不妥之处，请大家批评指正。

 

第一部分 邮政法修订的背景及指导思想

 

一、　　 邮政法修订的背景

现行邮政法是上世纪80年代制定的（1987年1月1日起施行），当时，社会主义市场经济体制尚未确立，邮政体制政企合一，邮政企业独家经营。适应这一基本现实，现行邮政法确认了政企合一的邮政体制，而且调整对象单一，以国家邮政主管部门所属的邮政企业为唯一的调整对象，可以说就是一部“邮政企业法”。随着我国经济社会的快速发展，特别是市场经济体制的确立以及我国加入WTO，邮政领域发生了全面而深刻的变化，无论是政府管理还是邮政业的发展都面临一系列新的情况、新的问题，现行邮政法已经明显不适应新形势下加强邮政监管、促进邮政业健康发展的需要，迫切需要进行修改完善。概括起来，现行邮政法主要有三个“明显不适应”：

一是明显不适应邮政市场经营主体多元化，相互竞争、共同发展的新的市场格局。随着社会经济发展和人民生活水平提高对实物信息的传递方式、传递速度以及服务质量的多样化、便捷化、个性化需求不断增强，我国快递服务得到了快速发展，改变了邮政企业作为提供寄递服务的唯一主体的局面，邮政市场形成了传统邮政服务业务与新兴快递业务并存，多元主体相互竞争、共同发展的全新市场格局。这是修改邮政法最重要的社会实践背景之一。

二是明显不适应我国入世后邮政市场对外开放程度进一步提高的新形势。我国入世时明确承诺对外资开放快递服务，并且自2005年起允许外商在我国独资开办快递公司，邮政市场对外资开放的程度大大提高。我们一方面需要在法律上明确对外资开放快递市场，履行入世承诺，同时也要充分利用国际规则，保障和促进国内快递企业发展壮大。

三是明显不适应保障邮政体制改革顺利实施的需要。国务院于2005年8月通过了《邮政体制改革方案》，启动了以实行政企分开，加强政府监管，完善市场机制，从机制和制度上保障邮政普遍服务和特殊服务，确保通信安全为基本思路的邮政体制改革。而根据政企合一体制制定的现行邮政法，无论是适用范围还是相关制度，都已经明显不适应改革和发展的需要。

二、修订邮政法遵循的指导思想

邮政法修订涉及面广、利益关系直接、社会关注度高、协调难度很大。面对这样一项复杂的工作，我们在邮政法修改中始终坚持以下四个方面的指导思想：

第一，坚持国家利益至上、人民利益优先。邮政法修订承载着多元的价值目标，但在涉及国家利益和人民利益的时候，必须把国家利益和人民利益作为最高利益。比如，在保障邮政普遍服务、确保邮政通信和信息安全以及禁止外商投资经营信件的国内快递业务等问题上，都明确体现了这一指导思想。

第二，坚持统筹兼顾，合理平衡利益关系。邮政法修订必须统筹兼顾，综合考虑多种因素，努力寻找各方利益的平衡点，寻求能为各方接受的解决方案，实现多赢、共赢，尽可能降低立法决策的风险，减少有关制度安排对社会可能造成的震荡，特别是避免造成新的社会矛盾和问题。

第三，坚持促进发展。发展是硬道理。修改邮政法，必须坚持发展的理念，通过合理的制度安排，创造良好的法律环境，促进邮政企业和快递企业共同发展，使其为促进国民经济和社会发展发挥更重要的作用。

第四，坚持落实、体现邮政体制改革的要求。邮政法修改必须体现邮政体制改革的要求，将邮政体制改革的有关要求和措施上升为法律制度，依法保障邮政体制改革的顺利实施。

 

第二部分　邮政法修订的主要内容

 

一、明确了政企分开后的邮政管理部门的法律地位及其监督管理职责

为了加强政府监管，保障政企分开后的邮政管理部门依法履行职责，邮政法修订明确了国家邮政局以及各省、自治区、直辖市邮政局依法对邮政普遍服务和邮政市场进行监督管理的法律地位，并对邮政管理部门授予了审批、许可、监督检查、实施行政处罚等较为充分的监管权限，为邮政管理部门依法履行职责提供了有效的制度依据和制度保障。

二、把保障邮政普遍服务作为重中之重，全面补充完善了保障邮政普遍服务的相关制度和措施

为了在政企分开的条件下切实保障邮政普遍服务，邮政法修改在明确规定国家保障中华人民共和国境内的邮政普遍服务的同时，从多个角度规定了邮政普遍服务的保障机制，解决了邮政普遍服务是什么（邮政普遍服务的含义），邮政普遍服务谁来干（邮政普遍服务的承担主体），邮政普遍服务干什么（邮政普遍服务的业务范围），邮政普遍服务怎么干（邮政普遍服务的标准），邮政普遍服务怎么保障（邮政普遍服务的保障措施）等五个方面的重要问题，为保障邮政普遍服务提供了良好的制度环境。

三、将快递业务纳入邮政法的适用范围，确立了快递业务经营许可制度以及快递业的经营行为规范

将快递业务纳入邮政法的适用范围，是这次邮政法修改的重要内容之一。修订后的《邮政法》对快递业务的规范，可以用三句话来概括，即：许可入市、规范行为、违规受罚。

第一，许可入市，是指修订后的邮政法确立了快递业务经营许可制度，规定经营快递业务，应当经邮政管理部门许可，取得快递业务经营许可证。未经许可，任何单位和个人不得经营快递业务。这是适应快递业务本身的性质和特点，针对我国快递业发展的实际情况和存在的问题，从市场准入角度设定的一项重要管理制度，目的在于提高进入快递市场的“门槛”，从源头上加强对快递市场的监管，促进快递业的健康发展。对于取得快递经营许可证的条件，修订后的邮政法从法人资格、注册资本、服务能力、服务质量管理制度和业务操作规范以及安全保障能力等方面做了规定，具有很强的现实针对性。

第二，规范行为，是指这次邮政法修订明确规定了快递企业需要遵守的经营行为规范。其中，有些规范是要求快递企业与邮政企业共同遵守的，如建立并执行严格的收件验视制度、对业务资费标准、服务规范进行公示等。有的则是专门适用于快递企业的，如快递企业设立分支机构或者合并、分立应当向邮政管理部门备案；停止经营快递业务要书面告知邮政管理部门，并按照国务院邮政管理部门的规定妥善处理尚未投递的快件；快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文，不得将信件打包后作为包裹寄递等。

第三，违规受罚，是指对快递企业违反本法规定的行为设定了明确、严格的法律责任，其中情节严重的，邮政管理部门还可以依法吊销其快递业务经营许可证。可以吊销快递业务经营许可证的违法行为主要有六类，包括：经营由邮政企业专营的信件寄递业务或者寄递国家机关公文的；不建立、不执行收件验视制度的；寄递违禁物品的；违法提供用户使用快递服务的信息的；拒绝、阻碍依法实施的监督检查的；在经营活动中有危害国家安全行为的。被吊销快递业务经营许可证的快递企业，在3年内不得重新申请经营快递业务。

四、补充、完善了加强安全保障的制度和措施，确保邮政通信与信息安全

随着邮政市场经营主体的多元化、分散化，安全监管难度进一步加大，现有安全监管机制覆盖不到位甚至出现空白的问题日益突出。这次邮政法修改将加强安全监管、确保邮政通信与信息安全作为重点内容，在明确将维护邮政通信与信息安全作为立法宗旨之一的同时，从完善机制、明确职权、规范行为、严格问责等角度，较为全面地补充、完善了有关安全保障的制度和措施。主要包括七个方面：一是建立有关部门齐抓共管的安全监管机制；二是进一步明确了有关部门在安全监管方面的职权；三是保障邮件处理场所和快件处理场所的设计和建设符合国家安全机关和海关依法履行职责的要求；四是要求邮政企业、快递企业建立并严格执行收件验视制度；五是禁止邮政企业、快递企业寄递违禁物品；六是将有健全的安全保障制度和措施作为取得快递业务经营许可证的条件之一，同时明确邮政管理部门在审查快递业务经营许可时要考虑国家安全等因素，并征求有关部门的意见；七是对违反有关安全监管的行为规定了严格的法律责任。可以说，修改后的邮政法为邮政安全保障提供了更加有效的手段，同时也将安全保障问题提到了前所未有的新高度，进一步加重了邮政管理部门和其他有关部门的安全监管责任。

五、修改了邮政企业专营业务范围的规定，授权国务院规定邮政企业专营业务的具体范围

邮政专营范围问题是这次修改邮政法的焦点、难点，涉及面广，关注度高，敏感性强，各方面分歧很大。为了妥善解决这个问题，我们和原信息产业部、新组建的交通运输部以及国家邮政局花费大量精力，做了很多艰苦细致的工作，研究提出多个建议方案，并反复进行协调，但始终达不成一致意见。比如，我们曾经提出过按照单件重量150克的标准确定邮政专营范围的建议方案，对此，多数国务院有关部门以及中国邮政集团公司是赞成的，认为这样有利于增强邮政普遍服务能力，维护国家信息安全，减轻国家财政负担，实践中也便于操作。但有的部门以及快递企业明确表示不赞成，认为这样不符合目前快递市场发展的实际情况，不利于公平竞争，影响企业商务活动对快递服务的需求，也在很大程度上剥夺了用户对快递服务的选择权。建议按照“重量加资费”标准确定邮政专营范围。这两种意见可以说是针锋相对的。

这次邮政法修改最终没有明确规定邮政企业专营业务的具体范围，而是授权国务院作出规定。这样一种处理方式，是稳妥、可行的。首先，对邮政专营业务范围问题，在短期内很难形成稳妥、可行并为各方面接受的方案，还需要在实践的基础上作进一步深入的研究、论证和协调。而保障邮政体制改革的顺利实施，又需要尽快完成邮政法修改工作，不能长期拖下去，必须采取一定的策略，避免因为一个具体问题而阻碍邮政法修改的整体进程。其次，对邮政专营的具体范围暂不规定，可以再留出一段时间，使邮政企业、快递企业都有机会对相关业务进行必要的调整，进一步提高和深化认识，缓和互相抵触的情绪，为专门研究确定邮政专营业务的具体范围创造有利时机和条件。在修改后的邮政法实施之前，要抓紧研究提出邮政专营业务范围的具体方案，完成《国务院关于邮政企业专营业务范围的规定》这一配套行政法规，确保与修订后的邮政法同步实施。无论具体方案是什么，确定邮政专营业务范围应当坚持三个原则：第一，要符合邮政市场日益开放、邮政专营范围不断缩小的国际趋势。第二，要统筹考虑邮政企业和快递企业实际情况，有利于促进共同发展；第三，要为各方面所接受，避免带来新的矛盾和问题。

六、明确禁止外商投资经营信件的国内快递业务

这次邮政法修改明确规定：禁止外商投资经营信件的国内快递业务。这一规定对于维护国家信息安全，对于保障邮政企业以及国内民营快递企业的发展空间，具有重要意义。回顾起来，有两方面的深切体会：

第一，必须旗帜鲜明维护国家核心利益。之所以要明确规定禁止外商投资经营信件的国内快递业务，就是因为这一问题涉及我们国家的核心利益。信件的国内快递业务，不同于一般物品的快递业务，涉及国家信息安全、经济安全以及用户的通信秘密和通信自由。外资快递公司一旦进入这个市场，很有可能控制我国内信件快递市场，从而给国家信息安全和经济安全带来隐患。因此，不允许外商投资经营信件的国内快递业务，既是维护国家安全的需要，也是为邮政企业、快递企业争取更大的发展空间，使他们能够抓住有利时机，尽快做大做强的需要。

第二，吃透国际规则，坚持为我所用。之所以能够在邮政法中明确规定禁止外商投资经营信件的国内快递业务，关键在于我们吃透了国际规则。根据世贸组织有关规则，在服务领域，各成员国以其承诺为限，承担向其他成员国开放市场的义务。我国在入世承诺表中开放“速递服务（CPC75121）”，但同时明确“现由中国邮政部门依法专营的服务除外”。根据现行邮政法第八条的规定，信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营。因此，我国承诺开放的只是包裹等物品类的快递服务，现由邮政企业专营的“信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务”并没有承诺对外资开放。为了慎重起见，我们专门就这个问题征求了我国驻世贸组织代表团的意见。驻世贸组织代表团经认真研究，也认为我国入世时没有承诺对外资放开信件的国内快递业务，对没有承诺的事项，我国可以自主决定是否开放。邮政法修改如果规定信件的国内快递业务不向外资开放，并不违反我国有关入世承诺。因此，对于国际规则，只要我们拿得准，就要坚持为我所用。

同时，实践中要注意区分一个界限，所谓信件的国内快递业，是指从收寄到投递的全过程都发生在中国境内的快递业务，外资快递企业从事信件的国际快递业务时，在中国境内的收寄、运输、投递等活动，不受影响，可以继续依法经营。

七、修改了邮政业务资费的价格形成机制

按照现行邮政法的规定，邮政业务的基本资费由国务院物价主管部门制定，报国务院批准；非基本资费由国务院邮政主管部门制定。根据《邮政体制改革方案》关于改革邮政业务价格形成机制的有关规定，修改后的邮政法将邮政企业的业务资费分政府定价和市场定价两种情况作了规定。即：邮政普遍服务业务资费、邮政企业专营业务资费、机要通信资费以及国家规定报刊的发行资费实行政府定价，资费标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、国务院邮政管理部门制定；邮政企业的其他业务资费实行市场调节价，由邮政企业自主确定。

 

第三部分 贯彻实施邮政法需要把握的几个问题

 

徒法不足以自行。贯彻实施邮政法，将是今后更艰巨、更长期的任务。邮政管理部门在贯彻实施邮政法中担负重要的职责，工作千头万绪，对此需要做好充分的思想准备。从管理部门的角度，当前贯彻实施邮政法，我认为需要着重把握以下几个方面：

一、抓紧做好建章立制工作

做好建章立制工作，完善邮政法的配套规则，是一项涉及根本、具有长远意义的基础性工作，对于保证邮政法的顺利实施至关重要。除了邮政企业专营范围规定的研究起草外，以下几个方面的配套规则是迫切需要的：

一是邮政普遍服务的质量标准以及邮政普遍服务监督管理办法。邮政普遍服务的质量标准应当是动态的，随着经济社会的发展而不断提高。加强邮政普遍服务监督管理，对于提高邮政普遍服务的质量，切实把邮政普遍服务落到实处，是邮政法修改所追求的核心目标。

二是邮政设施的设置标准以及邮政营业场所设立、撤销的备案、审批办法。邮政管理部门监督邮政普遍服务的重要任务之一，就是监督邮政企业按照邮政法以及有关标准的规定，设置并保持足够数量的邮政营业场所，特别是重点把住邮政普遍服务任务较重的农村和偏远地区邮政营业场所撤销的审批关，防止因此造成这些地区邮政普遍服务的削弱。制定这方面的规定，需要把基础工作搞扎实，在全面调查、核实现有邮政设施特别是邮政营业场所的数量、布局等实际情况的基础上，建立邮政营业场所特别是提供邮政普遍服务的营业场所档案，为监督管理工作打下扎实的基础。

三是快递业务监督管理办法。快递业务经营许可是一项全新的重要制度，有必要研究制定具体办法，对快递业务经营许可证的颁发，快递企业合并、分立以及设立分支机构、停止营业的管理以及快递企业的经营行为规范等作出进一步细化的规定，更好地指导和规范对快递业的监督管理。

四是有关程序性规定。为了规范执法行为，提高执法水平，切实做到依法行政，需要根据行政许可法、行政处罚法的有关规定，制定、完善有关审批、许可、监督检查以及实施行政处罚的具体程序性规范。

五是用户投诉制度、举报制度。

二、加快推进邮政企业实现分业经营

当前，邮政企业的普遍服务业务和竞争性业务是混业经营的。这种模式存在几个方面的问题：一是邮政企业因承担邮政普遍服务义务，而享受免税、财政补贴、邮车通行便利、对邮件损失实行限额赔偿等一系列优惠待遇，如果邮政企业的普遍服务业务和竞争性业务混同经营，难以清晰、合理地测算邮政普遍服务的亏损，确定合理的免税和财政补贴数额，邮政普遍服务的财力支持措施不好落实；二是用其他竞争性业务交叉补贴邮政普遍服务业务，不利于邮政企业的进一步发展和做强做大;三是其他竞争性业务与邮政普遍服务一起享受优惠待遇，也不符合公平竞争的原则，对其他快递企业不够公平。因此，修订后的邮政法明确规定：邮政企业的普遍服务业务和竞争性业务应当实行分业经营。因此，邮政企业实行分业经营，是贯彻落实邮政法的一个非常重要的内容。这是一项非常复杂的工作，需要发改、财政、税务等多个部门以及邮政企业共同努力。作为邮政管理部门，要发挥主动性和积极性，会同有关方面认真研究、论证分业经营的具体方案，推动这项重要工作尽早完成。

三、积极推动邮政普遍服务保障措施的落实

修订后的邮政法从多个角度规定了保障邮政普遍服务的制度和措施，不过，落实这些制度和措施，还需要做大量的后续工作。比如，在对邮政普遍服务进行财政补贴、建立邮政普遍服务基金等方面，都还没有具体的办法。作为邮政管理部门，有责任、有义务积极推动、配合有关部门，抓紧研究财政补贴、建立邮政普遍服务基金的具体操作办法，使邮政法规定的这两项保障邮政普遍服务的重要措施尽快落到实处。此外，邮政法还规定，各省、自治区、直辖市应当根据本地区的实际情况，制定支持邮政企业提供邮政普遍服务的具体办法，邮政管理部门要积极主动地与有关地方政府、人大等单位加强沟通和协调，推动各地尽早出台相关具体办法，并在有关办法中为邮政企业提供邮政普遍服务争取更多、更有力度的支持。。

四、切实履行好政府监管职责

修订后的邮政法实施后，邮政管理部门将依法对邮政普遍服务和邮政市场行使监督管理职责，这是邮政管理部门的“主业”和中心工作，也可以说是邮政管理部门的生存之基、发展之本。履行好政府监管职责，很重要的一个方面是邮政管理部门要进一步准确定位，树立符合时代发展要求的科学监管理念。

（一）进一步准确定位。进一步准确定位，找到“当政府的感觉”，真正去“当政府”，需要进一步强化政企分开的意识，并且把这种意识贯穿于监督管理工作的始终。关键是要做到三点：一是不错位。不错位，意味着要舍得放手。要尊重、维护、保障企业的经营自主权，凡属于由企业自主决定的事项，坚决不干涉，使企业真正成为依法独立经营的市场主体;对应当属于企业自主的事项，由于改革尚未到位等原因暂时由邮政管理部门直接负责的事项，要积极创造条件，早日还权于企业。二是不缺位。不缺位，就是不能撒手。邮政政企分开并不是政府不管企业，对于市场机制难以解决、靠企业自律无法解决，需要政府加强监督管理的事项，如保障邮政普遍服务、维护邮政市场秩序、保障邮政通信与信息安全等，一定要监管到位，否则就是不作为，就是失职、渎职。三是依法行政。对于政府部门来说，和公民、企业等管理相对人的一个很大的区别，就是法无明文授权不可为。邮政管理部门行使邮政监督管理职责，必须依照法定的职责，遵守法定的程序。

（二）树立科学的监管理念。

一是发展的理念。加强对邮政普遍服务和邮政市场的监督管理，最终是为了促进邮政业的发展，进而促进经济社会的发展。邮政管理部门的重要职责之一，就是通过公平、公正、公开的监督管理和良好的公共服务，创造一个规范有序、公平竞争的市场环境，加速推进整个行业向现代化邮政业转型，促进邮政企业、民营快递企业以及外资快递企业的共同发展，特别是积极促进邮政企业和民营快递企业做大做强，提高国际竞争力。邮政管理部门应当把是否有利于促进发展作为衡量监管工作得失的最终标尺，在具体工作中要减化办事程序，提高工作效率，尽可能地减少企业的负担，防止权力“寻租”，同时，要慎重使用吊销许可证等剥夺企业经营资格的处罚，使监督管理成为促进发展的手段，而不是影响发展的障碍。

二是创新的理念。要不断探索、创新适合市场经济规律和要求的、更为有效的监督管理方式，避免过于依赖审批、许可、监督检查等传统监管手段。要善于借力，充分利用市场机制、社会舆论、行业自律等其他社会治理力量，建立起有效的违法行为发现机制和制约机制，使邮政管理部门监督管理的效果得到放大，达到“四两拨千斤”的功效。

三是平等的理念。邮政管理部门作为邮政市场的监管主体，要保持高度的独立性、中立性，做到公平、公正，在监管、处罚等方面平等地对待各类市场主体，坚决避免对监管对象实行区别性执法甚至歧视性执法，不能有失偏颇，真正为各类市场主体创造一个公平竞争、共同发展的环境。

四是程序的理念。在现代法治社会，程序的意义越来越凸显。政企分开后的邮政监督管理是一种外部化的社会管理，邮政管理部门在实施审批、许可、进行监督检查、决定行政处罚时，不但要明确、细化各个环节的程序，更要强调严格依照程序办事。这对于规范监督管理行为，防止权力滥用，提高社会对邮政监督管理的认同程度，增强执法效果，都具有重要的意义。

五是服务的理念。现代政府是服务型政府，邮政管理部门有进一步增强为企业服务的意识，寓管理于服务中，特别是要加强市场信息引导等方面公共服务工作，并积极主动地帮助企业解决发展中遇到的困难和问题。

 

加大邮政普遍服务保障力度

切实维护人民群众通信权利

　　　　　　　　　　 ——强化责任狠抓落实 贯彻实施新《邮政法》

 

国家邮政局普遍服务司司长 陈晓薇

 

十一届全国人大会常委会第八次会议于2009年4月24日审议通过了修订后的《邮政法》，从2009年10月1日起施行。修订后的邮政法，对于进一步保障邮政普遍服务，加强邮政市场监管，维护邮政通信与信息安全，保护通信自由和通信秘密，保护用户合法权益，适应经济社会发展和人民生活需要，具有十分重要的意义。

本次邮政法的修订背景是，现行邮政法是1986年通过、1987年施行的，实行20多年来，对保护通信自由和通信秘密，保障邮政工作正常进行，促进邮政事业发展，发挥了重要作用。但是，随着我国经济社会的发展，现行邮政法的有些规定已不能完全适应新形势、新情况的需要，有必要加以修改完善。国务院《关于邮政体制改革的方案》指出“鉴于现行《中华人民共和国邮政法》已不适应改革和发展的需要，为保障邮政体制改革的顺利实施，有关部门要加快修订工作。”主要的修订原因是四个方面：

一是保障邮政普遍服务的邮政业立法宗旨需要得到明确体现。邮政普遍服务是保障公民通信权利的基本措施，现行的邮政法没有明确确立邮政普遍服务制度，更没有完善的保障措施，急需通过法律修订予以规范和加强。

二是邮政体制改革成果需要通过法律形式予以固化。国务院《邮政体制改革方案》确立了邮政“政企分开”的改革原则，实践证明改革是完全正确的。现行邮政法的有些规定需要作相应修改，以保证邮政体制改革的成果。

三是邮政服务质量和通信安全需要法律加以规范以满足人民群众需要。需要充实完善有关规范邮政服务行为、保障邮政服务质量、加强安全监管的规定。

四是邮政业的健康发展迫切需要法律层面提供制度支持和保障。邮政普遍服务业务和竞争性业务分开经营、快递市场发展的新变化等，需要相应增加规范，以促进邮政业健康发展。

本次邮政法修订的核心内容是规范和保障邮政普遍服务，新邮政法首次在法律层面规定了邮政普遍服务制度。新《邮政法》第一章第一条开章明义，表明首要的立法宗旨是“为了保障邮政普遍服务”；新《邮政法》前五章，即总则、邮政设施、邮政服务、邮政资费和损失赔偿，主要内容都是关于邮政普遍服务的；新《邮政法》共87条，“邮政普遍服务”提及32次，涉及条款17条。

推动完善邮政普遍服务保障体系，是新《邮政法》修订的一个重要目的，也是新《邮政法》核心价值所在。下面，我结合普遍服务司的具体工作职责，谈一谈对新《邮政法》有关规定的理解。

一、深刻认识新《邮政法》构建邮政普遍服务保障体系的重大意义

邮政普遍服务是国家基本公共服务的重要组成部分，是保障公民通信权利的基本措施。因此，加强和保障邮政普遍服务，是这次修订邮政法的一个重要目的。

第一，新《邮政法》首次明确了邮政普遍服务属于国家义务的基本属性。《万国邮政公约》第一条规定：各会员国应注意使所有使用者/客户能享受普遍的邮政服务，即以合理的价格在领土的每一个角落提供经常、优质的基本邮政业务。邮政普遍服务是基本公共服务的重要组成部分，关到公民通信权利这一基本人权的实现。联合国宪章规定，通信自由是人类所享有的最基本的权利之一。虽然各个国家政治、经济、文化发展水平参差不齐，邮政在各国的地位、作用、经济价值也多有差别，但不论在发展中国家还是在发达国家，邮政都是实现公民通信权利的一种最基本、最普遍、最经济的手段。

第22届万国邮政联盟大会将邮政普遍服务作为各国政府保障公民基本通信权的首要战略，写入《万国邮政公约》，并得到了与会代表的一致通过。新《邮政法》秉承这一基本宗旨，坚定公民通信权利和通信自由受法律保护的宪法原则，坚持邮政普遍服务的国家主导性，不仅从法律上对邮政普遍服务进行了定义，而且规定了邮政普遍服务由国有企业邮政企业承担，同时对邮政普遍服务的保障主体、支持主体和监督管理主体进行了明确规定——充分体现了我国邮政普遍服务的国家义务属性和国家主导属性。

第二，新《邮政法》填补了我国法律层面保障邮政普遍服务的空白。邮政普遍服务是为实现公民通信权利和通信自由而由国家主导提供的公共服务，为保证服务质量，保护公民权利，确保邮政普遍服务在国家和民族长远发展方面基础性作用的充分发挥，新《邮政法》：第一次在立法层面上明确了邮政普遍服务制度，并对保障和规范邮政普遍服务作出了全面的制度设计，提出了有力措施；第一次明确规定了邮政普遍服务的定义、提供主体、业务范围，授权相关部门制定服务标准和资费标准；第一次明确提出国家保障邮政普遍服务，并对各级人民政府和有关部门保障、支持邮政普遍服务作出了明确规定和要求。

第三，新《邮政法》保障邮政普遍服务的规定，是贯彻邮政体制改革精神和落实科学发展观的具体体现。新《邮政法》以人为本固化了邮政体制改革的成果，有利于邮政业健康发展。人人都能享受邮政普遍服务，是保障公民通信权利的基本措施。国家有必要通过立法，确立保障邮政普遍服务的基本制度，以满足广大人民群众使用邮政服务的基本需求。

按照“政企分开”的原则，新《邮政法》规定邮政企业是邮政普遍服务的提供主体，邮政管理部门是邮政普遍服务的监督管理主体，国家从机制和制度上保障、支持和规范邮政普遍服务。邮政普遍服务普惠中华人民共和国境内所有用户，邮政企业要按照国家规定向所有用户提供邮政普遍服务，各级人民政府对提供邮政普遍服务设施建设尤其是农村边远地区邮政设施建设进行扶持等。同时，新《邮政法》关于邮政普遍服务与竞争性业务分业经营的规定，为邮政企业做大做强提供了重要法律保障。

二、　  邮政普遍服务保障体系的主要内容

新《邮政法》为进一步构建邮政普遍服务保障体系，确立了邮政普遍服务的服务提供机制、设施配置机制、服务规范机制、安全保障机制、价格形成机制、财政保障机制、政策支持机制和监督管理机制等八大机制。

第一，建立服务提供机制，保障公民通信权利。

一是明确了邮政普遍服务的承担主体。第2条规定，邮政企业按照国家规定承担提供邮政普遍服务的义务。二是确定了邮政普遍服务的业务范围。第15条规定，邮政企业应当对信件、单件重量不超过五千克的印刷品、单件重量不超过十千克的包裹的寄递以及邮政汇兑提供邮政普遍服务。三是明确了邮政普遍服务的标准。第15条授权国务院邮政管理部门会同国务院有关部门制定《邮政普遍服务标准》。四是明确了邮政普遍服务的资费标准。第39条规定，邮政普遍服务业务资费、邮政企业专营业务资费、机要通信资费以及国家规定报刊的发行资费实行政府定价，资费标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、国务院邮政管理部门制定。五是明确了邮政企业提供邮政服务的行为规范。新《邮政法》数十个条款规定了邮政企业提供邮政普遍服务的行为规范，如第21条规定邮政企业应在营业场所公示、公布业务种类、营业时间等。六是明确了邮政普遍服务的法律责任。第八章“法律责任”，明确规定了邮政企业不履行普遍服务义务的法律责任。

第二，建立设施配置机制，保证服务能力建设。

一是规定了邮政设施的规划、建设和邮政营业场所设置备案制度。

1.规定了邮政设施规划和建设的指导思想并要求强制纳入地方城乡规划。第8条规定，邮政设施的布局和建设应当满足邮政普遍服务的需要。地方各级人民政府应当将邮政设施的布局和建设纳入城乡规划，对提供邮政普遍服务的邮政设施的建设给予支持。建设城市新区、独立工矿区、开发区、住宅区或者对旧城区进行改建，应当同时建设配套的提供邮政普遍服务的邮政设施。提供邮政普遍服务的邮政设施等组成的邮政网络是国家重要的通信基础设施。

2.规定邮政设施应当按照国家规定的标准设置，并对邮政营业场所的设置实行备案制度。第9条规定，邮政设施应当按照国家规定的标准设置。邮政企业设置邮政营业场所，应当事先书面告知邮政管理部门。

二是规定了邮政营业场所的撤销备案、审批制度和征收妥善安排制度。

1．规定了邮政营业场所撤销备案和提供邮政普遍服务的邮政营业场所撤销审批和公告制度。第9条规定，邮政企业撤销邮政营业场所，应当事先书面告知邮政管理部门，撤销提供邮政普遍服务的邮政营业场所，应当经邮政管理部门批准并予以公告。

2．规定了邮政营业场所和邮件处理场所征收妥善安排制度。第12条规定，征收邮政营业场所或者邮件处理场所的，城乡规划主管部门应当根据保障邮政普遍服务的要求，对邮政营业场所或者邮件处理场所的重新设置作出妥善安排；未作出妥善安排前，不得征收。

三是规定了邮政设施的维护制度。第13条规定，邮政企业应当对其设置的邮政设施进行经常性维护，保证邮政设施的正常使用。任何单位和个人不得损毁邮政设施或者影响邮政设施的正常使用。

四是特别对农村地区邮政设施建设和城镇居民楼房屋信报箱建设进行了规定。

1．农村邮政设施建设和村邮站建设。第8条规定，地方各级人民政府应当重点扶持农村边远地区邮政设施的建设。第10条规定，农村地区应当逐步设置村邮站或者其他接收邮件的场所。

2．城镇居民楼信报箱建设管理制度。第10条规定，建设城镇居民楼应当设置接收邮件的信报箱，并按照国家规定的标准验收。建设单位未按照国家规定的标准设置信报箱的，由邮政管理部门责令限期改正；逾期未改正的，由邮政管理部门指定其他单位设置信报箱，所需费用由该居民楼的建设单位承担。

第三，建立服务规范机制，确保邮政服务质量。

一是新《邮政法》对邮政企业提供邮政普遍服务提出了质量要求。第6条规定，邮政企业应当加强服务质量管理，完善安全保障措施，为用户提供迅速、准确、安全、方便的服务。

二是新《邮政法》对邮政企业的营业时间、投递方式和投递频次提出了要求。第19条规定，邮政企业在城市每周的营业时间应当不少于六天，投递邮件每天至少一次；在乡、镇人民政府所在地每周的营业时间应当不少于五天，投递邮件每周至少五次。第32条规定，邮政企业采取按址投递、用户领取或者与用户协商的其他方式投递邮件。

三是新《邮政法》要求邮政企业寄递邮件，符合国务院邮政管理部门规定的寄递时限和服务规范。第20条规定，邮政企业寄递邮件，应当符合国务院邮政管理部门规定的寄递时限和服务规范。

四是新《邮政法》对与用户消费权益密切相关的公示制度、格式条款、无着邮件等进行了规定。第21条规定，邮政企业应当在其营业场所公示或者以其他方式公布其服务种类、营业时间、资费标准、邮件和汇款的查询及损失赔偿办法以及用户对其服务质量的投诉办法。第22条规定，邮政企业采用其提供的格式条款确定与用户的权利义务的，该格式条款适用《中华人民共和国合同法》关于合同格式条款的规定。第33条规定，邮政企业对无法投递的邮件，应当退回寄件人。

第四，建立安全保障机制，维护通信信息安全。

一是新《邮政法》规定公民的通信自由和通信秘密受法律保护。第3条规定，公民的通信自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关、国家安全机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。除法律另有规定外，任何组织或者个人不得检查、扣留邮件和汇款。

二是新《邮政法》规定邮政企业要完善安全保障措施，并对邮件处理场地的设计和建设提出具体要求。第6条规定，邮政企业应当加强服务质量管理，完善安全保障措施，为用户提供迅速、准确、安全、方便的服务。第11条规定，邮件处理场所的设计和建设，应当符合国家安全机关和海关依法履行职责的要求。

三是新《邮政法》规定相关政府部门的安全监管责任。第7条规定，邮政管理部门、公安机关、国家安全机关和海关应当相互配合，建立健全安全保障机制，加强对邮政通信和信息的监督管理，确保邮政通信与信息安全。

四是新《邮政法》规定了邮政企业收寄和用户交寄邮件的安全要求、禁止私自开拆、隐匿、毁弃他人邮件要求和其他安全管理要求。第24、25、26条分别对禁止寄递或者限制寄递制度、验视制度和发现禁止寄递或者限制寄递物品的处理作出明确规定。第35条对禁止私自开拆、隐匿、毁弃他人邮件作出明确规定。第36条规定邮政企业和有关单位应配合有权机关对邮件的检查、扣留等，并对有关情况予以保密。第37条规定任何单位和个人不得利用邮件寄递含有非法内容的物品，并对非法内容作了列举式规定。

第五，建立价格形成机制，保护用户合法权益。

一是新《邮政法》明确规定了实行政府定价的邮政业务范围。第39条规定，邮政普遍服务业务资费、邮政企业专营业务资费、机要通信资费以及国家规定报刊的发行资费实行政府定价。

二是新《邮政法》明确了政府定价的程序。“资费标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、国务院邮政管理部门制定。”这一条规定，与邮政体制改革方案的规定是有区别的，新《邮政法》将“商国务院财政部门、国务院邮政管理部门”改成了“会同国务院财政部门、国务院邮政管理部门”，政府定价的主体和程序更加明确和规范。

三是新《邮政法》明确了邮政企业提供业务成本数据的义务。第40条规定，邮政企业应当根据国务院价格主管部门、国务院财政部门和国务院邮政管理部门的要求，提供准确、完备的业务成本数据和其他有关资料。这一条也是非常重要，它规定了邮政企业对业务成本的信息报告义务，有利于政府定价的科学性、合理性和主动性。

第六，建立财政保障机制，加强普遍服务补贴。

一是新《邮政法》明确规定了邮政普遍服务应当与竞争性服务分业经营。这也是邮政普遍服务财政保障的前提和基础。第18条邮政企业的邮政普遍服务业务与竞争性业务应当分业经营。

二是新《邮政法》明确了国家对邮政企业提供邮政普遍服务、特殊服务给予补贴，并要求加强补贴资金使用的监管。第16条　国家对邮政企业提供邮政普遍服务、特殊服务给予补贴，并加强对补贴资金使用的监督。

三是新《邮政法》规定国家设立邮政普遍服务基金。第17条　国家设立邮政普遍服务基金。邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理的具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准后公布施行。邮政普遍服务基金制度是欧洲等国家为保障普遍服务而设立的一项专门制度。我们把普遍服务基金制度引进国内，也曾面临着一定的国际国内有关方面的反对和压力。新《邮政法》通过法律的形式明确建立普遍服务基金制度，也体现了国家对保障普遍服务、建立长效保障机制的决心。

第七，建立政策支持机制，提升服务保障能力。

一是是保留邮政的信件专营制度。邮政信件专营制度的最基本的目的，就是通过给邮政企业保留一定的业务收入来源，用于保障邮政普遍服务，同时维护国家信息安全。

二是明确要求国务院和各级地方人民政府及其有关部门要采取措施，要制定支持普遍服务的政策。例如，新《邮政法》第2条就明确规定，国务院和地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施，支持邮政企业提供邮政普遍服务。第86条规定，省、自治区、直辖市应当根据本地区的实际情况，制定支持邮政企业提供邮政普遍服务的具体办法。新《邮政法》第二章邮政设施、第三章邮政服务，对各级政府和各有关主管部门如何从规划、政策层面保障邮政普遍服务，进行了具体而可行性较强的规定。

三是规定了运输和投递的保障制度。新《邮政法》第27条规定，对提供邮政普遍服务的邮政企业交运的邮件，铁路、公路、水路、航空等运输企业应当优先安排运输，车站、港口、机场应当安排装卸场所和出入通道。第28条规定，带有邮政专用标志的车船进出港口、通过渡口时，应当优先放行。第29条规定，邮件通过海上运输时，不参与分摊共同海损。第23条规定，机关、企事业单位、住宅小区管理单位等应当为邮政企业投递邮件提供便利。单位用户地址变更的，应当及时通知邮政企业。

四是规定了其他社会协助方面的保障制度。新《邮政法》对用户交寄邮件的书写提出要求，并规定任何单位和个人不得破坏邮政设施、扰乱邮政营业场所正常秩序等。第23条规定用户交寄邮件，应当清楚、准确地填写收件人姓名、地址和邮政编码。第13条规定，任何单位和个人不得损毁邮政设施或者影响邮政设施的正常使用。第38条规定，任何单位和个人不得有下列行为：(一)扰乱邮政营业场所正常秩序；(二)阻碍邮政企业从业人员投递邮件；(三)非法拦截、强登、扒乘带有邮政专用标志的车辆；(四)冒用邮政企业名义或者邮政专用标志；(五)伪造邮政专用品或者倒卖伪造的邮政专用品。

第八，　　　 建立监督管理机制，依法规范普遍服务。

新《邮政法》固化了邮政体制改革成果，确立了邮政政企分开后，邮政政府监督管理的“中央事权、垂直管理”体制，明确规定了邮政普遍服务的监督管理主体——国务院邮政管理部门和省级邮政管理机构。第4条规定：国务院邮政管理部门负责全国的邮政普遍服务和邮政市场的监督管理工作。省、自治区、直辖市邮政管理机构在国务院邮政管理部门的领导下，负责本行政区域的邮政普遍服务和邮政市场的监督管理工作。

一是新《邮政法》通过明确的授权性规定，赋予国务院邮政管理部门多项邮政普遍服务管理事项法规制定权。第15条，授权国务院邮政管理部门会同有关部门制定邮政普遍服务标准；同时授权国务院邮政管理部门制定邮政普遍服务的监督管理办法。第19条，授权国务院邮政管理部门指定边远地区的邮政营业时间和投递频次。第20条，授权国务院邮政管理部门制定邮件寄递时限和服务规范。第23条，授权国务院邮政管理部门制定邮政编码规则。第33条，授权国务院邮政管理部门制定无着邮件的处理办法等。

二是新《邮政法》重申了邮政管理部门对邮政局所撤销和停办普遍服务、特殊服务业务的两项行政审批权。

1．将原来邮政局所设置审批改变为备案，明确对提供邮政普遍服务的邮政营业场所的撤销实行审批。第9条 邮政企业设置、撤销邮政营业场所，应当事先书面告知邮政管理部门；撤销提供邮政普遍服务的邮政营业场所，应当经邮政管理部门批准并予以公告。

2．将停办邮政业务审批改变为停办普遍服务和特殊服务业务审批。第15条 未经邮政管理部门批准，邮政企业不得停止办理或者限制办理前两款规定的业务；因不可抗力或者其他特殊原因暂时停止办理或者限制办理的，邮政企业应当及时公告，采取相应的补救措施，并向邮政管理部门报告。

三是新《邮政法》专章规定了监督检查，明确了邮政管理部门依法履行监督管理职责时可以采取的监督检查措施及相关单位的义务，并在其他相关条款规定了邮政管理部门的多项普遍服务监督管理权。第61条，规定了邮政管理部门依法履行监督管理职责，可以采取的监督检查措施。第62条，规定了邮政管理部门根据履职需要，可以要求邮政企业报告有关经营需要。第63条，规定了有关机关和单位对邮政管理部门依法开展的监督检查配合义务。第23条，规定了邮政管理部门依法对邮政编码的编制和使用实施监督。第33条，规定了邮政管理部门监督无着邮件的处理等。

四是新《邮政法》赋予了邮政管理部门对违反邮政普遍服务行为的行政处罚权。第67条，规定了邮政企业提供邮政普遍服务不符合邮政普遍服务标准的法律责任和邮政管理部门对此予以处罚的权力。第68条，规定了邮政企业未经批准停止办理或者限制办理邮政普遍服务业务和特殊服务业务、撤销提供邮政普遍服务营业场所的法律责任和邮政管理部门对此予以的权力等。

通过以上分析可以看出，新《邮政法》通过建立邮政普遍服务的服务提供机制、设施配置机制、服务规范机制、安全保障机制、价格形成机制、财政保障机制、政策支持机制和监督管理机制等八大机制。有效地保障和规范了邮政普遍服务，体现了邮政普遍服务属于国家义务、政府责任、企业承担、社会受益的精神实质。

三、新《邮政法》对推动完善邮政普遍服务保障体系提出的具体要求

新《邮政法》明确规定了各级政府、各相关政府部门、各级邮政管理部门的职责分工，要求形成相互协调、共同保障邮政普遍服务发展的机制。新《邮政法》要求各企事业单位以及用户，共同参与，形成全社会共同关注、共同协助邮政企业提供邮政普遍服务的局面。同时，新《邮政法》更明确规定了邮政企业的义务，要求邮政企业认真履行普遍服务义务，加强服务质量管理，为用户提供迅速、准确、安全、方便的服务。

（一）邮政管理部门要发挥政府主导作用

邮政管理部门在宣传贯彻《邮政法》、推动建立和完善邮政普遍服务保障体系工作中，要发挥政府主导作用。

（二）各级政府和社会各界要共同参与构建普遍服务保障体系

经过初步梳理，我们认为新邮政法保障普遍服务规定的贯彻落实，需要各级人民政府及其有关部门、社会各界所做的工作主要有：

（三）邮政企业要承担提供邮政普遍服务的法定义务

新《邮政法》为保障邮政普遍服务的贯彻落实，规定邮政企业需要承担的法定义务主要有：

四、新《邮政法》明确机要通信的定位和基本要求

机要通信1957年分离于中共中央办公厅机要交通局，主要为党政军机关服务，是保密通信的重要组成部分。由于机要通信承担的是保密通信的特殊政治任务，所以新《邮政法》并未对机要通信进行全面规定，明确涉及机要通信的条款只有第十五条、十六条、三十九条和六十八条等四条。

但是，在学习贯彻新《邮政法》时，对机要通信的理解不能仅仅局限于法律明确规定的四条内容，而应当充分考虑机要通信的政治性、保密性等特殊性要求，参照新《邮政法》关于邮政普遍服务的规定，结合国家邮政局新“三定”规定、邮政体制改革方案（国发[2005]27号）、《中办、国办印发<关于进一步加强党和国家秘密载体传递工作意见>的通知》（厅字[2009]17号）和国家有关保密管理的规定，深入研究机要通信的宣贯内容。

第一，新《邮政法》明确了邮政企业要按照国家的规定办理机要通信业务。第15条第2款规定“邮政企业按照国家规定办理机要通信、国家规定报刊的发行，以及义务兵平常信函、盲人读物和革命烈士遗物的免费寄递等特殊服务业务。”机要通信是特殊服务业务，根据本条规定，要按照“国家规定”办理，“国家规定”是新《邮政法》关于机要通信方面的强制性规定。因此，要充分理解和挖掘国家规定的内涵。机要通信方面的“国家规定”主要涉及以下内容：

一是国务院邮政管理部门有关机要通信的规定。作为机要通信的监督管理部门，国家邮政局在机要通信法制建设和监督检查方面应切实履行主管部门的职责，有权对机要通信的标准、独立作业系统、保密安全以及业务审批和局所管理等方面作出专门的规定。

二是国家有关保密管理方面的规定和其他规定。如《中华人民共和国保守国家秘密法》及其实施细则、《中办、国办<关于进一步加强党和国家秘密载体传递工作意见>的通知》等。

第二，新《邮政法》明确了国家对机要通信的补贴政策。第16条规定“国家对邮政企业提供邮政普遍服务、特殊服务给予补贴，并加强对补贴资金使用的监督。”

第三，新《邮政法》明确了机要通信的政府定价政策。第39条规定“邮政普遍服务业务资费、邮政企业专营业务资费、机要通信资费以及国家规定报刊的发行资费实行政府定价，资费标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、国务院邮政管理部门制定。”这是国家有关机要通信资费标准的规定。

第四，邮政管理部门按照新《邮政法》规定，需要开展的工作

一是根据保密法，结合机要通信工作实际，加紧会同国家保密局制定出台《邮政机要通信保密管理规定》，同时制定机要通信工作人员专用证件备案规定、机要通信保密要害部门、部位备案登记规定等配套性规定。

二是结合国务院27号文件要求，参照新《邮政法》第15条第4款关于邮政普遍服务标准和监督管理办法的授权性规定，国家邮政局应加紧制定《邮政机要通信独立作业系统标准》、《邮政机要通信服务标准》和《邮政机要通信监督管理办法》等规范性文件。

三是制定《邮政企业停止办理或者限制办理机要通信业务审批规定》，同时，对“不可抗力或者其他特殊原因”进行明示性规定。

四是制定《邮政企业新增和撤销机要通信服务网点审批规定》。

五是参照新《邮政法》第七条“邮政管理部门、公安机关、国家安全机关和海关应当相互配合，建立健全安全保障机制，加强对邮政通信与信息安全的监督管理，确保邮政通信与信息安全。”的规定，为保障机要通信安全，要会同国家保密局等部门，建立机要通信保密安全保障机制，制定《邮政机要通信突发事件应急预案》等规定。

六是根据新《邮政法》第二十四条规定“邮政企业收寄邮件和用户交寄邮件，应当遵守法律、行政法规以及国务院和国务院有关部门关于禁止寄递或者限制寄递物品的规定”。应当根据法律、行政法规、国务院规定，单独或者会同国务院有关部门制定机要通信禁止寄递物品规定。

五、新《邮政法》明确了邮票发行的职责分工

第一，新《邮政法》规定了邮票发行工作的内容，明确了政企的职责分工。

邮票发行管理应包括邮票选题的拟订、邮票发行计划的确定、邮票图稿设计、邮票印制、邮票销售等多个过程。新《邮政法》根据邮政政企分开的变化，明确了政府和邮政企业关于邮票发行的分工和职责，使邮票发行管理职能的归属发生了很大的变化。

上述修订的意义是：

1、新《邮政法》是对邮政体制改革成果的法定化。新修订的邮政法明确了在政企分开的邮政管理体制下，政府管理部门与邮政企业在邮票发行管理方面各自的权力和责任。在2007年邮政管理体制改革，实现邮政政企分开时，国务院的“三定规定”赋予国家邮政局在邮票发行管理方面的职能，从原邮政法规定的全部管理职能改为部分监管职能。2008年我国新一轮的行政体制改革后新的“三定规定”，对此又给予进一步的明确，实现了职能法定化。

2、新《邮政法》给予邮政企业在邮票发行方面更多的自主权及责任。规定“普通邮票发行数量由邮政企业按照市场需求确定”，是从邮政通信实际需要出发，赋予了邮政企业独立经营普通邮票发行业务的职责。规定“纪念邮票和特种邮票发行计划由邮政企业根据市场需要提出”，是从集邮业务发展需要，赋予了邮政企业提出纪特邮票选题和发行计划的权利。

3、新《邮政法》明确了邮票发行中属于政府职责的内容。新《邮政法》将“邮资凭证由国务院邮政主管部门发行”，改为政府部门重点对邮票发行的部分内容履行管理和监督任务。国家邮政局对普通邮票发行数量的备案职能，对纪念邮票和特种邮票发行计划的审定职责，对纪念邮票的选题和图案的审查职责，停止使用邮资凭证的审批职能，以及赋予邮政管理部门对邮票的印制、销售实施监督的职责，充分体现了政府对邮票发行监管的权力，也体现了政府应保障邮票发行为国家政治、经济、文化服务，应保护用户合法权益的责任。

第二，新《邮政法》修改了邮票停用的有关规定。

从公布邮票停止使用的公告发布到停止使用日的时间段、允许用户换取等值的邮资凭证的时间段，都比原邮政法有时增加，给予用户更多的方便。

第三，贯彻新《邮政法》各相关部门应履行的职责

一是国家邮政局主要职能包括：

——拟订邮票发行的法律、法规和规章。

——承办纪念邮票选题和图稿审查工作。

——承办审核纪念邮票和特种邮票年度发行计划。

——承办普通邮票发行数量的备案和邮资凭证停止使用的审批。

——组织指导对邮票印制和邮政企业邮票销售的监督检查。

二是省邮政管理局的主要职能包括：

——对邮票印制和邮政企业邮票销售的监督检查。

——配合国家邮政局履行邮票发行的其他有关职责。

概括起来讲，我刚才所讲的内容主要是：

——通过邮政法修订，确立国家主导的邮政普遍服务是可持续发展的社会基本公共服务。

——通过邮政法修订，构建覆盖城乡邮政普遍服务保障体系建设的社会共同责任新机制。

——通过邮政法修订，加大邮政普遍服务保障力度，切实维护人民群众通信权利。

——强化责任，狠抓落实，促进邮政普遍服务保障体系建设迈上新台阶，确保立法宗旨，实现立法目的。

以上就是我对新《邮政法》关于保障邮政普遍服务等有关内容学习的一个汇报。通过对新《邮政法》的学习，我感到，使命光荣，责任重大。我们相信，在国家邮政局党组的正确领导下，通过新《邮政法》的贯彻落实，邮政普遍服务一定能够为国家政治经济和社会发展做出更大贡献，邮政普遍服务的监督管理一定能够取得新的成绩，迈上新的台阶。

谢谢大家。

依法实施快递业务经营许可

　　　　　　　 　——新《邮政法》有关许可规定及配套工作的学习体会

 

国家邮政局市场监管司司长  安定

 

快递业务实行经营许可，是新《邮政法》的一项重要规定。依法实施快递业务经营许可，对于规范快递秩序、促进快递发展意义重大，对于邮政管理部门依法履行新“三定”规定赋予的监管职责、加强市场监管、提高监管的有效性同样具有重要意义。

一、快递业务经营许可的内涵和意义

（一）《行政许可法》关于行政许可的定义

本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为（许可法第二条）。

许可法第十二条规定下列事项可以设定行政许可：

（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

（二）快递业务经营许可

信件、包裹以及印刷品等物品的快递业务，直接关系到用户通信秘密等合法权益的保护，涉及邮政通信与信息安全。2005年国务院邮政体制改革方案明确要求，对快递等邮政业务实行市场准入。2009年4月24日全国人大常委会修订通过新的《中华人民共和国邮政法》，规定国家对经营快递业务实行许可制度。

但是，快递业务经营许可对于邮政管理部门并不是一开始就确立的。

1、有关文件、法规的回顾

1990年《国务院批转邮电部关于加强通信行业管理和认真整顿通信秩序请示的通知》，首次明确经营邮电通信业务需经邮电管理部门审批，这也是国家局五项行政审批中经营邮政通信业务审批的由来； 1998年邮电分营时国务院“三定方案”（国办发[1998]97号）关于邮政行业管理（主要就市场管理方面）的职责表述是：依法管理邮政市场与集邮市场并实施监督检查，维护邮政秩序。强调对邮政专营权的维护。2001年“911事件”后，针对随后发生的炭疽杆菌事件，信息产业部、国家邮政局、外经贸部三部局联合印发629号文件，对国际货运代理企业从事进出境信件快递业务实行邮政委托管理。 2004年《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院第412号令），明确国家邮政局和省级邮政行业管理部门负责对经营邮政通信业务的审批。但是邮政通信业务的具体范围一直没有明确。2005年国务院邮政体制改革方案首次提出快递等邮政业务的市场准入概念；2006年国家邮政局“三定”方案（国办发[2006]7号），2009年国家邮政局新“三定”规定（国办发[2009]21号），职责部分均有依法实行快递等邮政业务的市场准入的表述。09“三定”去掉了06“三定”中“对信件进行统一监管”的表述。2009年新《邮政法》第五十一条规定快递业务经营实行许可制度。

除上述关于邮政管理的文件、法规（不含地方性邮政法规和文件）外，在邮政管理部门以外，外经贸、航空、铁路，交通等部门在各自领域也有关于快递的审批规定等。例如，民航总局发[1994]218号文件中提到“近年来，随着我国民航运输业的快速发展，民航快递业务也相应兴起发展，并逐步形成一种行业。关于航空快递业务的性质，该文件强调，航空快递业务是航空货运的延伸性业务，也是航空货运的有机组成部分。”1998年民航总局令第73号《中国民用航空快递业管理规定》规定：经营航空快递业务，应当向民航总局申请航空快递经营许可证。航空快递是指，航空快递企业利用航空运输，收取发件人托运的快件并按照向发件人承诺的时间将其送交指定地点或者收件人，掌握运送过程的全部情况并能将即时信息提供给有关人员查询的门对门速递服务。又如，1995年外经贸部以第５号部长令发布《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》后，随即又以[1995]外经贸运函字第175号文件强调：《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》已经国务院批准，规定进一步明确了国际快递业务是国际货运代理业务的一部分。凡经外经贸部批准经营国际快递业务并在国家工商行管理局登记注册的企业，均享有合法经营权。等等。

由上可见，快递业务长期存在部门各管一段的现象，缺乏统一规范。2007年铊中毒事件发生后，根据国务院的要求，公安部、国家邮政局等7部局联合印发了《关于进一步加强违禁品网上非法交易活动整治工作的通知》（公通字[2008]14号），通知划分了打击违禁品网上非法交易活动各部门的工作职责。明确规定，邮政部门负责加强对快递市场的监管。落实寄递企业对邮递物品收寄验视的职责，加强对寄递企业的监管，加快建立快递市场准入制度，对未落实收寄验视职责，寄递违禁品的企业，一经发现，立即要求寄递企业进行整改直至取消寄递服务资格。可以说，邮政部门对快递的监管，是逐步明确特别是07年国家局重组以来随着工作的逐步深入确立起来的。

2、新《邮政法》设定快递业务经营许可的意义

快递服务与邮政的行业管理，随着经济社会和管理体制的发展而发展。新《邮政法》以法律的形式明确了快递的行业属性和业务范围，从加强监管，维护安全，保护用户权益，促进发展和适应需要等方面出发，设定了快递业务经营许可，规定了邮政管理部门的监管职责，结束了快递服务长期没有统一法律规定的局面。依法实施快递业务经营许可，对于规范快递秩序、促进快递发展意义重大，对于邮政管理部门依法履行新“三定”规定赋予的监管职责、加强市场监管、提高监管的有效性同样具有重要意义

二、快递业务经营许可的设定、许可条件和程序

（一）《行政许可法》第十四、十六、十八条的规定

本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。（许可法第十四条第一款）

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可做出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。（许可法第十六条第三、第四款）

设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。（许可法第十八条）

（二）新《邮政法》的规定

经营快递业务，应当依照本法规定取得快递业务经营许可；未经许可，任何单位和个人不得经营快递业务。（新《邮政法》第五十一条）

新《邮政法》第五十二条规定了快递业务经营许可条件，包括以下6项：(1)企业法人资格；(2)注册资本金按省内经营、跨省经营及经营国际快递业务，分别不低于人民币五十万、一百万及二百万元人民币。(3)具有与申请经营地域相适应的服务能力。(4)服务质量管理制度和业务操作规范。(5)安全制度和措施。(6)法律、行政法规规定的其他条件。

在程序上，新《邮政法》第五十三条规定，申请快递业务经营许可，在省内经营的，向所在地的省级邮政管理机构提出申请，跨省经营或者经营国际快递业务的，向国务院邮政管理部门提出申请；申请时应当提交申请书和有关申请材料。

受理申请的邮政管理部门应自受理申请之日起四十五日内进行审查，作出批准或者不予批准的决定。

本条第三款同时规定，邮政管理部门审查快递业务经营许可的申请，应当考虑国家安全等因素，并征求有关部门的意见。

新《邮政法》对快递业务经营许可的实施机关、条件、程序和期限均作出了规定。

三、《快递业务经营许可管理办法（草案）》起草有关情况

为贯彻落实新《邮政法》关于快递业务实行经营许可的规定，国家局组织起草了《快递业务经营许可管理办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》），准备报请交通部以部长令发布，作为实施新《邮政法》的配套部门规章。

《办法（草案）》七章四十条，包括总则，许可条件，审批程序，许可证的变更、终止和管理，监督检查，法律责任及附则。

《办法（草案）》在上位法框架下，拟建立的主要制度和措施有以下方面：

（一）明确了邮政管理部门的职责。为保障邮政管理部门依法履行职责，《办法（草案）》明确了邮政管理部门在开展快递经营许可工作中应当遵循的原则、实施许可管理的主要内容和有关具体规定。例如，《办法（草案）》总则中明确规定：邮政管理部门实施快递业务经营许可管理，应当遵循公开、公平、公正以及便民高效的原则（第三条、第四条）。《办法（草案）》第五章中规定：邮政管理部门进行监督检查时，不得妨碍经营快递业务的企业正常的生产经营活动，不得收取任何费用（第二十八条）等。

（二）细化了快递经营许可的相关条件。新《邮政法》对申请快递业务经营许可应具备的条件，作了原则性规定。《办法（草案）》在邮政法规定框架下，区分三类不同经营范围的快递业务，分别从经营网络、运递能力、处理场所、设备设施、信息网络、人员资质、安全保障等方面细化了邮政法对于服务能力的要求（第七条至第九条）。对快递服务质量管理制度、业务操作规范、安全措施包含的内容做出具体规定（第六条）。

（三）界定了快递业务经营许可分级审批权限。根据快递业务经营范围的种类和邮政管理部门实际，界定了了国务院邮政管理部门及省、自治区、直辖市邮政管理机构的职责权限与分工（第十一条）。

实行分级管理，体现了全国统一与属地管理相结合的原则。

（四）建立了许可变更、终止和管理的相关制度。提出快递业务经营许可实行年检制度，规定了年检实施时间、实施机关，以及年检申报材料（第十八条）。邮政管理部门须定期向社会公告年检结果。

明确了快递业务经营许可变更的程序。建立了快递业务许可退出制度。对于在快递业务经营许可证有效期内自愿终止经营的，明确规定在终止经营应提前向原发证机关提出申请，按邮政管理部门规定做好善后工作（第二十一条）。列出了邮政管理部门应当依法办理快递业务经营许可证注销的六种情形。规定发机关注销快递业务经营者的经营许可证，并当明确向社会公布（第二十二条、二十三条）。

（五）明确了有关法律责任。对违反《办法（草案）》规定的行为，第六章设立了法律责任。违规行为上位法有明确处罚规定的，依照上位法规定。

四、快递企业对《办法草案》的意见

5月20日国家局在京召开座谈会，征求快递企业对《办法草案》的意见和建议，EMS、民航快递、顺丰、宅急送、以及DHL、UPS、FedEx、TNT等18家快递企业参加了会议。与会企业的意见主要集中在以下方面：

一是从业人员资格问题。企业代表普遍反映，就实际情况而言，一次性达到《办法》中规定的比例数量，难度较大，建议考虑目前快递行业的实际情况，降低原规定比例，或采取分阶段、延长时限的方式实现。几大外资企业等部分企业建议取消该条。理由是依据《中华人民共和国标准化法实施条例》第十八条规定，《快递业务员国家职业技能标准》不属于强制标准，也非法定的从业人员行业准入标准。二是外商不得投资经营信件国内快递业务中的外商投资定义问题。外商投资包括：外商全资、控股、股份低于25%的情况，这些是否都算外商投资？根据国家有关部门规定，外商投资比例低于25%的不享受外商投资企业待遇。三是针对办法中快递企业跟踪查询信息系统，应配置符合规定的数据接口，并根据要求向邮政管理部门提供寄递快件有关数据的规定，几大外资企业均以全球采用统一信息管理系统，难以兼容外来的其他系统为由表示反对。

目前《办法（草案）》征求各利益相关方意见及梳理工作正在加紧进行。

信件及信件寄递的法律规定

——学习新《邮政法》的体会

 

国家邮政局政策法规司　 达瓦

 

一、绪论

（一）上世纪九十年代后，我国邮政业凸现的问题

1.国际快递公司陆续抢滩登陆中国市场，并迅速占领了80%的国际快递市场。

2.邮政EMS在连续多年高速发展的同时，也高速地丢掉了国际快递市场80%的份额。

3.民营快递公司如雨后春笋，并占有了40%左右的国内邮政市场上利润最大的城市快递业务。

（二）上世纪九十年代后，我国邮政业面临的形势

1.世界邮政业纷纷进行改革

改革的主要特点是：

（1）政企分开

（2）保障普遍服务——基本业务

（3）鼓励公平竞争——增值服务

（4）充分考虑本国实际，制定或修改邮政法

（5）UPS、Fedex、TNT、DHL等国际快递巨头在本国市场上取得垄断地位后大力开拓国际市场

2.中国成为世界经济全球化的重要力量

（1）世界经济一体化进程进一步加快，世贸组织涉及领域从货物贸易扩大到了服务贸易；

（2）我国加快建设社会主义市场经济体系，进一步加快改革，加大对外开放；

（3）我国经济持续高速发展，特别是外向经济的发展更是令世界瞩目。

3.我国邮政市场多元化的格局已经形成

（1）国有、民营、外资企业进入邮政市场。

（2）邮政EMS从90%以上的市场占有率逐渐后退。据不完全统计：进出境速递，邮政EMS只占20%左右；国内速递中，邮政速递所占比重不足60%。同城快递市场上，邮政企业更处于劣势地位。

(3)快递市场快速发展，但也存在一些违规经营现象，甚至存在一些严重的问题。

（三）造成我国邮政业局面的原因

1.邮政长期实行混业经营，“一口锅吃饭”，经营机制对邮政发展产生重大阻碍

（1）邮政普遍服务保障机制难以建立，邮政普遍服务质量明显下降

表现在：农村邮政网点撤并；邮件传递速度下降；邮件查询难、赔偿难；邮政设施老化、布局不合理；群众不满意。

（2）实行交叉补贴，本应扶持邮政普遍服务的财政补贴去向不明，不利于公平竞争，也不利于普遍服务的保障和发展。

（3）邮政竞争性业务不能按市场规律发展，被“束缚住手脚”。

2.邮政专营制度已名存实亡

（1）外资首先从进出境信件快递业务寻求突破（外经贸部5号令）。

（2）1986年《邮政法》第八条第二款：邮政企业根据需要可以委托其他单位和个人代办邮政专营的业务。信件业务占民营快递业务量的1/3，却带来了2/3的利润额。

3.问题的根源在哪里？

（1）日益增长的社会用邮需求与邮政服务（体制、机制、观念、能力）不相适应的矛盾日渐突出，早已成为邮政面临的主要矛盾。

（2）矛盾的主要方面是邮政行业自身的问题。既有国有企业的认识、观念和体制问题，长期改革不力，政企不分、混业经营、交叉补贴，更有长期以来的监管缺位、法制滞后等问题。

二、关于1986年颁布的原《邮政法》的规定

1986年颁布的《中华人民共和国邮政法》第8条规定：“信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营，但是国务院另有规定的除外。”

第41条规定：“信件指信函和明信片”。

1990年公布的《中华人民共和国邮政法实施细则》第四条规定：“信函是指以套封形式传递的缄封的信息的载体。其他具有信件性质的物品是指以符号、图像、音响等方式传递的信息的载体。具体内容由邮电部规定。”

而《邮电部关于“信件和其他具有信件性质的物品”具体内容的规定的通告》（[1996]122号）对“信件”、“具有信件性质的物品”及“信函”的内涵作出了明确规定：

其中：信函具体内容包括：（1）书信；（2）各类文件；（3）各类单据、证件；（4）各类通知；（5）有价证券。明信片是指裸露寄递的卡片形式的信息载体。

具有信件性质的物品具体内容包括：（1）印有“内部”字样的书籍、报刊、资料；（2）具有通信内容的音像制品、计算机信息媒体等；（3）邮电部规定的其他具有信件性质的物品。

综上，按照1986年《邮政法》：（1）信件；（2）具有信件性质的物品；（3）不分国际、国内；（4）不分快慢；（5）不论重量多少；（6）也不分私信还是公函——都是邮政专营范围。

三、关于1995年5号令的规定

1995年6月，经国务院批准，原外经贸部公布了《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》（简称“5号令”），其中第十七条规定，国际货物运输代理企业可以接受委托，代为办理下列部分或者全部业务：

（一）订舱、仓储；

（二）……；

（四）国际快递，私人信函除外；

（五）报关、报检、报验、保险……

国际货物运输代理企业应当在批准的业务经营范围内，从事经营活动。从事前款有关业务，依照有关法律、行政法规的规定，需经有关主管机关注册的，还应当向有关主管机关注册。

根据《国务院办公厅关于〈中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定〉第十七条中“私人信函”解释的复函》（国办函[2002]66号），私人信函是指各类文件、通知以及非私人属性的单据、证件、有价证券、书稿、印刷品等以外的书信。

四、关于三部局629号文件规定

我国1986年《邮政法》第8条规定：“邮政企业根据需要可以委托其他单位或者个人代办邮政企业专营的业务。”

2001年，经国务院同意，信息产业部、外经贸部和国家邮政局联合发布了《关于进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务委托管理的通知》（国邮联[2001]629号），要求经营进出境信件快递业务的国际货代企业到邮政部门办理邮政委托手续（私人信函和党政军公文除外）；2005年12月11日开始实施的新的《外商投资国际货物运输代理企业管理办法》进一步重申了委托代办制度。

《信息产业部、对外贸易经济合作部、国家邮政局关于进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务委托管理的通知》（国邮联〔2001〕629号）、《〈信息产业部、对外贸易经济合作部、国家邮政局关于进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务委托管理的通知〉的补充通知》(国邮联〔2002〕472号)对委托程序进行了详细规定。

五、关于WTO承诺

(一)关于WTO对邮政服务的相关规定

《服务贸易总协定》参考联合国集中产品目录（CPC）对服务的分类和定义，将服务为商业服务、通信服务、金融服务、分销服务等12个部门。这12个部门又进一步细分为160多个分部门。

其中，“通信服务”包括邮政服务、速递服务、电信服务和视听服务四个分部门。CPC75为通信服务，CPC751为邮政服务，其下进一步细分为邮政服务中的CPC7511公共邮政服务和CPC7512速递递服务两个分部门。我国加入世贸组织，即是按此分类进行谈判并签署协议的。具体分类及定义见下表：

联合国中心产品目录（CPC pre）

第75类  通信服务（邮政与电信）POST & TELECOMMUNICATION SERVICE

　　　　 - 751  邮政 POST

　　　　　　　 - 7511为公共邮政服务 postal service　　 

　　　　　　　 - 7512为速递服务 courier service（速递服务的英文为Courier Service，本意为信使服务，见《英汉词典》）

　　　　 - 752  电信 TELECOMMUNICATION

联合国CPC有关邮政与电信服务分类可以下列图形表示：

 

公共邮政服务CPC7511Postal Service　 速递服务Courier Service CPC7512

 

 

POST  CPC751邮政　　　　　　 CPC752电信

 

 

 

 

 

　 　CPC75通信（邮政与电信服务）

具体分类及定义见下表：服务部门分类表（节录）

综上可见：

1、速（快）递服务属于邮递服务，是邮政市场的组成部分。

2、快递业是以传送文件、资料和小件物品为主的行业，快递业的本质属性是实物信息载体的传递，其基本的法律义务是保障用户的通信权益。

3、我国加入WTO即是按此分类进行谈判并对外作出承诺的。

4、在WTO新一轮谈判中，世贸组织多数成员已经提出，主张将邮政服务与速递服务合并为一个类别，以防止人为的市场分割。我国应当参照国际上的通行做法设立快递市场准入门槛，有条件有步骤的开放，并按照其行业属性进行管理。

（二）关于中国入世承诺

中国入世时关于快递（速递）承诺的内容包括：

1、水平承诺：要求减让表中的所有部门（包括快递服务），“对于各合同协议或股权协议，或设立或批准现有外国服务提供者从事经营或提供服务的许可中所列所有权、经营和活动范围的条件，将不会比中国加入WTO之日更具限制性。”

2、具体承诺：快递入世的具体承诺反映在中国加入议定书附件9《服务贸易具体承诺减让表》中（见下表）。

中国入世服务贸易承诺减让表中快递（速递）服务承诺内容

其中（1）跨境交付；（2）境外消费；（3）商业存在；（4）自然人流动。

我国快递入世承诺以WTO现有分类框架为依据，承诺开放“多种形式的快递服务”（CPC75121），但“现由中国邮政部门依法专营的服务除外”。

该承诺包括三方面的基本内容：

（1）我国未承诺开放邮政服务。

邮政服务涉及国家主权和安全，以及保障邮政普遍服务能力等重大问题。在WTO谈判中，我国保留了对重要的服务贸易部门的管理和控制权。其中，未承诺开放邮政服务。这也是与世贸组织大多数成员、特别是发展中成员的做法一致的。目前，世贸组织144个成员国中，只有冈比亚、以色列、吉布提、塞内加尔、土耳其、蒙古、阿尔巴尼亚、吉尔吉斯坦、摩尔多瓦等9个国家对邮政服务开放作出了部分承诺。绝大多数国家，包括美国和欧盟国家，对承诺邮政服务开放均持谨慎态度。

（2）我国仅开放信件以外的物品类快递业务。

按照我国1986年邮政法的规定，信件及其他具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营，迄今为止，我国政府从来没有对外承诺开放信件寄递市场。因此，无论速递信件，普通寄递信件；还是公函、私人信函，均属邮政专营业务。国际速递公司进入中国速递市场，应当严格执行这一条款。

（3）外资公司在办理邮政委托手续后，可以继续经营国际信件快递业务。

考虑到在中国入世前，外资公司已在我国经营部分国际信件快递业务，我国政府依照入世的水平承诺，允许外资公司在办理邮政委托手续后，可以继续经营国际信件快递业务（但私人信函和党政军公文除外）。

六、关于修订后新《邮政法》对信件专营问题的规定

比1986年《邮政法》，新法允许外商经营：1、进出境的信件；2、国际国内具有信件性质的物品；3、包裹业务；4、不准经营国内信件的快递只是对以往政策的重申。

新《邮政法》第五条规定：“国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营。”这意味着要开放一部分信件寄递业务，意味着民营快递企业可以经营专营范围以外的信件业务（第五十六条）。

第五十一条规定：“外商不得投资经营信件的国内快递业务。”

第八十四条对信件作出定义：“信件，是指信函、明信片。信函是指以套封形式按照名址递送给特定个人或单位的缄封的信息载体，不包括书籍、报纸、期刊等。”信件的范围比老法小了许多，特别是具有信件性质的物品不包括在专营范围，并且避免采用按信件内容分为商函和私信、公函等误导性作法。

第八十五条规定：“本法公布前按照国家有关规定，经国务院对外贸易主管部门批准或备案，并向工商行政管理部门依法办理登记后经营国际快递业务的国际货物运输代理企业，凭批准或备案文件以及营业执照，到国务院邮政管理部门领取快递业务经营许可证。”

七、世界各国关于信件专营规定和发展趋势

实行信件专营是世界各国通行的做法，目前大部分的国家都保留了这一制度。当然，随着世界范围内邮政改革的不断推进，信件专营的范围也在不断调整，总体的趋势是逐步缩小。

(一)发达国家的邮政专营现状

发达国家主要实行以单一限制条件，按照重量或者资费确定专营范围，或实行重量加资费的方式确定专营范围，如美国邮政长期对信件业务实行专营。大约在1976年，出现私营速递公司经营信件的快递业务，美国邮政开始关注这方面的立法。1978年，美国邮政依据邮政法的有关规定制定了《私营速递条例》，决定进一步完善邮政专营制度，有条件的放开部分快递信函市场。

主要内容是：允许私营快递公司经营不低于3美元且在2倍邮资以上的信函业务；以及：特别紧急信函；学院和大学机构内部投递的信函；与国际海运承运人承运货物相关的信函等。根据美国邮政法，美国邮政还有权对非邮政企业收寄运输的信件进行检查。由于《私营速递条例》的规定过于繁琐，实践中执法部门难以掌握，因此，2003年7月，美国总统邮政改革委员会提出邮政改革报告，建议参照欧盟的做法，并2006年12月，美国出台了《美国邮政责任与加强法案》，将邮政专营的范围调整为单件重量在354克以内且在一类邮件基本资费的6倍以内的信件。美国邮政法规定的这一标准相当于欧盟1997年保留业务标准。欧盟实行重量加资费的专营方式。美国在WTO只承诺对外开放陆基快递。

(二)发展中国家的邮政专营现状

发展中国家主要实行按物品性质规定所有信件专营，或者像俄罗斯那样，虽然没有在邮政法中明确规定邮政专营权，但实际处于自然垄断的状态。印度、韩国、泰国都规定信件由邮政专营。其中印度邮政法规定，信函，包括明信片由国家专营。巴西规定，2000克以下的信函、明信片、大宗邮件、电报由邮政专营；越南、马来西亚邮政法规定，2000克以下的信函由邮政专营。由于存在着邮政专营制度与一国的社会经济发展水平相适应的客观要求，因此，一般说来发展中国家邮政专营范围都比较大。如印度、巴西等主要发展中国家目前仍将所有信件业务都列入专营范围。

但值得注意的是，发展中国家邮政专营权保护普遍滞后，邮政专营制度几乎都受到国际跨国快递公司的严重冲击。发展中国家在法律上虽然规定了所有的信件都实行专营，其法律的操作性不强，加上也不能满足经济社会的发展。国际快递公司在这些国家都经营信件寄递业务，且所占市场份额迅速增长，邮政专营实际上已被打破。

(三)发达国家邮政专营制度改革的基本特点

邮政专营范围与特定国家的经济社会发展水平密不可分，经过上百年的制度改革和磨合，先行一步的发达国家邮政专营制度改革特点主要有几点：

1、发达国家专营范围的制定标准正在逐步向欧盟模式靠拢，从专营制度过渡到保留业务的历史阶段。

2、充分考虑普遍服务提供者的核心利益。

3、在确定重量加资费标准的同时，又从国家安全出发规定了除外条款。

（四）专营制度的发展趋势

1、专营模式向欧盟靠拢

（1）欧盟模式：以重量加资费的模式来确定邮政保留业务的范围。重量和资费的标准在逻辑上的关系表现在，对社会快递企业是一个标准即“或”的关系，对邮政企业而言是两个标准要同时具备，即“并且”的关系。

（2）这种标准的优点是可以更好地区分保留业务和已被放开的快递服务，以重点保护邮政普遍服务业务。这种模式自1997年《欧盟邮政指令》发布后，迅速推广到欧盟各成员国以及陆续加入欧盟的中东欧国家，且正被越来越多的国家重视。

（3）这种资费标准的法律内涵：一是对普遍服务的业务规定了最高限价；二是对竞争性快递业务规定了最低限价。

2、充分考虑普遍服务提供者的核心利益

（1）普通信件是发达国家邮政业务收入和盈利的主要来源。如美国邮政信件业务的收入（一类邮件：书信和账单、结算表）占整个邮政业务收入的85%；欧盟各国邮政信件业务的平均收入占整个邮政业务收入的70%，80%的利润来源于信件寄递业务。但信件业务主要集中在350克-100克-50克三个重量单位上，信件的重量越轻利润越高。

（2）因此，发达国家在逐步放开市场时并没有丢掉信件的主要盈利部分。如2004年欧盟统计，欧共体中350克以下的普通信件收入占邮政业务总收入的比例近70%。因此，尽管他们首先放开的是350克以上的信件业务，但是对邮政业务收入的冲击并不明显。

3、在确定重量加资费标准的同时，又从国家安全出发规定了除外条款

《欧盟邮政指令》规定：为公众秩序及安全起见，成员国有权规定其司法或行政公文必须使用挂号邮件。为此，美国、英国、意大利、西班牙等发达国家的邮政法明确规定专营业务还包括政府公文或法律文书，对此不考虑价格和重量限制（见意大利邮政法第四条第5项）。

4、引入行政许可制度

《欧盟邮政指令》第9条规定了两种许可类型：特别许可和一般许可（备案）。

对专营以外开放的业务，实行特别许可。经营者必须提出专门申请，经邮政监管部门审查批准、颁发许可证后才能经营该类业务，在经营过程中必须履行国家规定的各项详细而明确的义务。如德国对1000克以内的信函业务实行严格的许可证制度。

而对于1000克以上的信件和包裹，经营者不需要事前审批，只需备案即可。

八、小结

综上所述

——信件及信件的寄递业务是邮政业的根基之所在

——没有信件寄递就没有邮政业

第一，信件寄递业务关系公民基本人权的实现。

《联合国宪章》规定，“通信自由是人类所享有的最基本的权利之一，必须得到保障。”能接收一封信或能寄递一封信关乎人的最基本的通信权利。新老《邮政法》第一条都有“保护通信自由和通信秘密”；在第三条中还规定“除法律另有规定外，任何组织或个人不得检查、扣留邮件、汇款”，第五十九条规定这一规定也适用于快件。对递送快件的车辆给予放行和方便，照顾的不是快递企业，尊重的是基本人权。

第二，保障公民信件通信基本权利是国家义务，是政府的责任。

“迅速、准确、安全、方便”的服务方针是新老《邮政法》共同不变的目标（老法第四条，新法第六条）；

寄信方便与否，有没有网点，收信方便与否，有没有信箱，送的准确与否，信在寄递途中安全与否，关键是快不快；

政府办的邮政信用如何等等。委托企业承担普遍服务，政府的监督能力又如何；

第三，信件及寄递业务是邮政业的核心利益所在。信件是邮政业的核心业务，是利润的主要来源，是竞争的主要高地。

第四，信件及寄递业务关系国家命脉。事关国家主权及国家信息安全。

周恩来同志指出：“邮万里，国脉所系。”

第五，信件及寄递市场，是统一的市场体系，无论是农村还是城市、无论是快递还是普递都是不可分割的统一的市场体系；是政府监督管理的主要内容和重点工作，从这一角度，没有信件寄递活动也就不需要有普遍服务和政府监督管理。

第六，围绕信件及信件寄递产生的争论还没有结束，一部法律不可能解决所有问题。

如：专营范围还没有定论；快递企业能经营哪些信件，应当在信件封套的显著位置标注信件字样，如何标注；快递企业不得寄递国家机关公文，其内涵是指什么；对信件安全的监管，几个部门又如何配合；有了经营权能不能再委托代理等等； “外商不得投资经营信件的国内快递业务”，欧美并未罢休，表示还要通过WTO来解决问题。

解决问题的关键：一是靠改革，二是靠发展。

 

浅谈邮政法的制度创新

　　　　　　　　　　　　　　　　　　  ——新法学习体会

 

国家邮政局政策法规司　 蒋强

 

一、基本评价

意义深远　 内容丰富　 用心良苦

二、主要亮点

一个行业　  两类业务  三项安排

（一）一个行业——邮政业

 将传统的邮政服务和现代的快递业务统一在“邮政法”里进行规范，是世界邮政立法的一个创新。

符合：

1.邮政业地位作用深刻变化的趋势；

2.邮政快递市场不断融合的趋势；

3.我国基本业情。

总之，符合中央关于建立统一开放竞争有序的市场秩序的要求；符合科学发展观的本质要求；体现了统筹兼顾、促进发展的基本理念。

由此，将形成一个以公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展的行业格局。

（二）两类业务——邮政服务+快递业务

在一个行业的制度框架下，建立了邮政普遍服务和快递业务两类不同性质的制度体系。

1.保障邮政普遍服务是邮政法的核心内容

九章八十七条中，有四个专章的三十六条是普遍服务的内容（设施、服务、资费、赔偿），另有其他章节直接适用普遍服务的内容约十条。体现了国家对基本公共服务体系建设的高度重视和关心。

2.规范快递业务是邮政法的主要组成部分

有一个专章的十条是快递业务的内容，另有对邮政服务十二条的规定（邮件、邮件处理场地、邮政企业及其从业人员）直接适用快递业务。体现了国家对邮政市场鼓励竞争，促进发展的基本原则。

（三）三项安排

在一个行业、两类业务的制度体系里，还有三项重要的制度安排：

1.分业经营的制度安排

思路：“桥归桥，路归路”，分别设立，分业经营；市场化的改革方向；充分考虑EMS的特殊情况，给一些特殊的待遇。

目标：（1）不断提高普遍服务水平。

　　 （2）做大做强邮政快递物流。

2.分别开放的制度安排

两个专营标准；是内外有别的开放政策。

指导思想：统筹国内发展与对外开放。

3.分别监管的制度安排

（1）普服监管更多地体现了国家对基本公共服务的保障，体现了行政权力对普遍服务质量与水平的直接干预。

（2）快递监管更多地体现了政府在创造良好环境上的作用，体现了行政权力对市场行为的规范。